(Минбалеев А. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 10)
ОГРАНИЧЕНИЕ СВОБОДНОГО ВЫЕЗДА ЗА ПРЕДЕЛЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ДОПУСКОМ К СВЕДЕНИЯМ, СОСТАВЛЯЮЩИМ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ТАЙНУ <*>
А. В. МИНБАЛЕЕВ
——————————— <*> Minbaleev A. V. Restriction of free exit from the Russian Federation in connection with access to state secrets.
Минбалеев Алексей Владимирович, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Челябинск).
В статье ставится проблема временного ограничения выезда за пределы Российской Федерации в связи с допуском к государственной тайне. Анализируются нормы Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной тайне. Рассмотрены вопросы о возможности увеличения сроков, а также основания для ограничения выезда из Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная тайна; осведомленные граждане; конституционное право свободного выезда за пределы Российской Федерации.
This article posed the problem of a time limit to leave the Russian Federation in connection with access to state secrets. Examines the norms of the Constitution and the law on state secrets. The questions about the possibility of increasing the timing and the reasons for limiting the travel of the Russian Federation.
Key words: state secret; informed citizens; the constitutional right of free exit from the Russian Federation.
Законодательство о государственной тайне, сформированное в начале девяностых годов прошлого века, в последние годы хоть и подвергается незначительной корректировке, но в целом является явно несовершенным. Одна из актуальных проблем — вопрос об ограничении выезда за пределы Российской Федерации граждан, допущенных к государственной тайне, а также граждан, в отношении которых допуск прекращен, но сохраняется ограничение на выезд из Российской Федерации (далее — осведомленные граждане). Открытость базовых норм по данному вопросу не может вызывать больших сомнений. Порядок ограничения конституционного права граждан, ознакомленных с государственной тайной, свободно выезжать за пределы Российской Федерации (ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации) должен быть четко регламентирован в законодательстве о государственной тайне. Что мы имеем сегодня по данному вопросу? Согласно ст. 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» (далее — Закон о государственной тайне) должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах, в том числе и в праве выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне <1>. Таким образом, конкретный срок временного ограничения прав осведомленных граждан на выезд из Российской Федерации прямо зависит от срока, установленного в трудовом договоре (контракте), а также момента допуска к государственной тайне (принятия решения руководителя органа власти или организации о допуске гражданина). ——————————— <1> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 — 8235.
Согласно ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <2> (далее — Закон о порядке выезда и въезда) этот срок не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с Законом о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию. Таким образом, Закон о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию уточняет Закон о государственной тайне в части установления предельных сроков ограничения выезда из Российской Федерации граждан, допущенных к государственной тайне. При этом из анализируемых законов не ясно, как поступать в случаях заключения трудового договора на неопределенный срок; на основе каких принципов, положений определяются конкретные сроки ограничения; каким образом производится разграничение оснований и порядка ограничения выезда из Российской Федерации при допуске к сведениям особой важности и совершенно секретным сведениям. ——————————— <2> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
Возникает также вопрос о возможности установления срока ограничения выезда, превышающего срок допуска к государственной тайне и (или) срок трудового договора. Из норм законодательства о государственной тайне следует, что это допустимо. Однако в этом случае не учитываются положения трудового законодательства. Статья 57 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливает, что в трудовом договоре могут предусматриваться дополнительные условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами <3>. Статьей 21 Закона о государственной тайне для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются ряд социальных гарантий (процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ; преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями организационных и (или) штатных мероприятий). Лица, в отношении которых допуск к государственной тайне на постоянной основе прекращен, но ограничение выезда из Российской Федерации сохраняется, оказываются в ситуации, когда условие об ограничении выезда ухудшает их положение по сравнению с другими работниками. В этом случае они лишаются социальных гарантий, но их конституционное право свободного выезда за пределы Российской Федерации остается ограниченным. Представляется, что в отношении таких лиц до окончания срока ограничения выезда из Российской Федерации также должны устанавливаться социальные льготы, например процентные надбавки к заработной плате. ——————————— <3> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
По аналогии мы можем говорить о нарушении прав граждан, в отношении которых допуск к государственной тайне на постоянной основе прекращен в связи с прекращением действия трудового договора, но ограничение выезда из Российской Федерации сохраняется. В отношении таких граждан также должны устанавливаться гарантии, компенсирующие ограничение их конституционного права. Другим сложным вопросом является возможность увеличения сроков ограничения выезда из Российской Федерации. Законом о государственной тайне прямо не устанавливается возможность продления этого срока. Из Закона вытекает лишь такая возможность, если только допуск не осуществляется повторно или производится допуск к сведениям большей степени защищенности. Согласно ст. 15 Закона о порядке выезда и въезда в случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. Таким образом, ограничение выезда из Российской Федерации устанавливается сроком на пять лет с возможностью его увеличения до десяти лет. Установление данных сроков между тем не согласуется с рядом факторов. Во-первых, возможностью заключения трудового договора на неопределенный срок и работой с государственной тайной в течение срока, превышающего десять лет. Во-вторых, Закон о государственной тайне устанавливает при защите государственной тайны принцип обоснованности, предполагающий установление путем экспертной оценки целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных экономических и иных последствий этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан. В этой связи необходимо учитывать, что срок временного ограничения прав допущенных к государственной тайне граждан на выезд из Российской Федерации также должен строиться с учетом принципа обоснованности и не может быть привязан строго к определенному сроку в десять лет. В-третьих, срок защиты государственной тайны нормативно закреплен в 30 лет. Конкретный срок защиты для конкретных сведений устанавливается в зависимости от степени защищенности, но фактически часто это зависит от государственного органа или организации, где производится засекречивание. Кроме того, по решению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны этот срок может быть увеличен. Все вышеуказанные аргументы свидетельствуют о целесообразности введения института продления срока временного ограничения прав осведомленных граждан на выезд из Российской Федерации, а также рассмотрения возможности привязки временного ограничения выезда из Российской Федерации к устанавливаемому сроку (периоду) защиты государственной тайны. В связи с этим ст. 24 Закона о государственной тайне предлагается изложить в следующей редакции: «Статья 24. Ограничения прав должностного лица или гражданина, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне Должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться: — права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне, а также по окончании данного срока в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной тайне; — права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения; — права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне». Не менее сложным вопросом является определение оснований для ограничения выезда из Российской Федерации осведомленных граждан. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Закон о государственной тайне не предусматривает подобные основания, закрепляя лишь возможность их наличия, что не противоречит Конституции Российской Федерации. Исходя из действующего законодательства, явно прослеживается, что законодатель не связан необходимостью четко определить и нормативно закрепить исчерпывающий перечень оснований для ограничения выезда из Российской Федерации осведомленных граждан. Закон Российской Федерации о государственной тайне этого не требует, Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, а значит, любой случай производимого ограничения выезда из Российской Федерации осведомленного гражданина может осуществляться в пределах срока, оговоренного в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне, на основании ст. 24 Закона о государственной тайне при условии соотнесения этого основания с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (с необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства). В то же время цели, прописанные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, не всегда могут быть соотнесены с конкретной ситуацией ограничения выезда из Российской Федерации. В этой связи представляется, что необходимо определить и нормативно закрепить основания для ограничения выезда из Российской Федерации осведомленных граждан. Все рассмотренные проблемы свидетельствуют об актуальности вопроса временного ограничения свободного выезда за пределы Российской Федерации осведомленных граждан и необходимости более детального законодательного урегулирования этих отношений в целях обеспечения как прав и свобод граждан, так и обеспечения национальных интересов Российской Федерации.
