(Карташкин В. А.) («Юрист-международник», 2008, N 2)
ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И РАЗВИТИЕ ПРАВОЗАЩИТНОГО МЕХАНИЗМА ООН <*>
(К 60-й годовщине принятия Всеобщей декларации прав человека)
В. А. КАРТАШКИН
——————————— <*> Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ N 06-03-0548а.
В. А. Карташкин, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор.
10 декабря 2008 г. исполняется 60 лет со дня одобрения Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека. Принятие этого важного международного документа изменило характер международных отношений и наполнило его качественно новым содержанием. Еще в ходе Второй мировой войны со всей очевидностью обнаружилась неразрывная связь между поддержанием и сохранением мира и международной безопасностью и соблюдением основных прав и свобод человека. До принятия Всеобщей декларации в межгосударственных отношениях не было документа, который бы закреплял перечень основных прав и свобод. Устав ООН лишь возлагал на государства обязанность «осуществлять международное сотрудничество… в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (п. 3 ст. 1). Этот основополагающий международный документ из-за разногласий между его составителями не закреплял перечень хотя бы некоторых из основных прав и свобод человека. В 1946 году Организация Объединенных Наций приняла решение разработать Всеобщую декларацию прав человека, которая должна была быть впоследствии принятой в виде резолюции Генеральной Ассамблеи, а не обязательного международного договора. Тем самым члены ООН справедливо исходили из того, что такой документ будет легче согласовать, а затем и одобрить. Разработка Всеобщей декларации прав человека проходила в сложной дипломатической борьбе, а ее принятие стало итогом рассмотрения и согласования различных мнений и точек зрения. Это особенно важно отметить и потому, что некоторые ученые и государственные деятели высказывают мнение, что принципы и нормы, закрепленные в Декларации, отражают в основном западную идеологию, а перечисленные в ней права не могут быть полностью восприняты различными цивилизациями. Более того, иногда утверждается, что Всеобщая декларация представляет собой угрозу мусульманской правовой системе и национальным традициям арабских государств <1>. В действительности Всеобщая декларация не препятствует развитию плюрализма и не является документом, отражающим точку зрения одной цивилизации. Напротив, этот документ разрабатывался представителями разных государств, среди которых были дипломаты из западных, социалистических, исламских и других государств. Они выработали сбалансированный документ, который отразил согласованную позицию различных групп государств. За одобрение Декларации голосовали 48 государств-членов ООН, 8 государств воздержались и ни одно государство не голосовало против. ——————————— <1> См. подробнее: Яковлев И. Н., Левин О. Б., Блищенко И. П. и др. Ближний Восток и международное право. М., 1992.
Разработка и содержание Всеобщей декларации. Уже разработка Всеобщей декларации прав человека, проходившая в непростой дипломатической борьбе, показала сложность обсуждаемых проблем и противоречивость позиций различных групп государств <2>. ——————————— <2> Подробнее о работе над Декларацией см.: Мовчан А. П. Международная защита прав человека. М., 1958. С. 41 — 145; Островский Я. А. ООН и права человека. М., 1965. С. 40 — 122.
Западные державы ориентировались на Французскую декларацию прав человека и гражданина 1789 г., Конституцию США 1787 г. и другие законодательные акты, провозгласившие естественный характер основных прав и свобод человека, которые принадлежат каждому с момента рождения. Названные документы содержали в основном перечень гражданских и политических прав. Поэтому западные страны первоначально возражали против включения в разрабатываемый проект прав социально-экономического характера. Советская делегация, ссылаясь на Конституцию СССР 1936 г., настаивала на включении в проект широкого перечня социальных и экономических прав, а также статей, посвященных вопросу о праве каждого народа и каждой нации на самоопределение, равенству прав каждого народа и каждой национальности в пределах государства. В то же время Советский Союз абсолютизировал принцип суверенитета государства и возражал против включения во Всеобщую декларацию таких гражданских прав, как право каждого свободно покидать свою страну и возвращаться в нее (и ряда других прав). Особую позицию занимали развивающиеся государства. Однако и среди них часто возникали разногласия. Это прежде всего было характерно для позиции исламских государств. При обсуждении вопроса о праве каждого человека на собственность проявились резкие различия в подходах государств, принадлежащих к различным общественным системам. Позиция СССР определялась не только упомянутой Конституцией 1936 г. и основными законодательными актами страны, но и идеологическими соображениями, а также так называемым классовым подходом к решению обсуждаемых проблем. Советский Союз стремился предостеречь развивающиеся страны от капиталистического пути развития, убедить все народы мира, что только социализм в состоянии обеспечить основные права и свободы человека, привести международное сообщество к миру и прогрессу. Необходимо отметить, что позиция западных стран также во многом определялась идеологическими соображениями, хотя они и не играли такой доминирующей роли. Советский Союз выступал против признания естественного, прирожденного характера прав человека, отрицал обязанность государства защищать такие естественные права. Подход СССР носил позитивистский характер, основанный на том, что свои права каждый человек получает исключительно от государства, которое по своему усмотрению закрепляет их в законодательстве. Во Всеобщей декларации говорится о таких категориях, как «свобода», «справедливость», «принципы справедливости», «политический, экономический и социальный прогресс», «равноправие и равенство» и т. д. Советский Союз считал, что нет свободы вообще, так же как и равенства и демократии, а признание частной собственности означает эксплуатацию и отрицание свободы и равенства. Несмотря на принципиально различную оценку и трактовку важнейших социально-политических категорий, государства — члены ООН разработали Всеобщую декларацию прав человека, а затем приняли ее. Каким же образом им удалось достигнуть согласия по этим вопросам? При разработке и принятии Всеобщей декларации, как и многих других документов в области прав человека, государства с различными общественными системами сознательно не уточняли содержания многих обсуждаемых понятий и не давали им классовых определений. Эти понятия трактовались с различных позиций, однако в их определение вкладывался и общедемократический и общечеловеческий смысл, приемлемый для всех. С одной стороны, Запад считал, что социальный прогресс, права и свободы человека можно обеспечить лишь на путях рыночной экономики, ее развития и укрепления, а Советский Союз исходил из необходимости ликвидации для этого капиталистического общества и построения социализма и коммунизма. С другой — страны с разными общественными системами признавали, что основные права и свободы могут быть обеспечены путем развития социального прогресса в рамках существующего строя. Во многих случаях договаривающиеся стороны исходили из возможности различного толкования конкретного содержания и способов осуществления ряда прав и свобод человека. Особенно это было характерно для позиции развивающихся государств. Различные (а зачастую и противоположные) позиции Запада, социалистических и развивающихся стран при обсуждении Всеобщей декларации прав человека привели к тому, что многие статьи этого документа носят общий характер и не имеют точных границ. В то же время отдельные статьи Всеобщей декларации вполне конкретны и напоминают положения конституций и законодательных актов различных стран мира, поскольку, формулируя свои предложения, многие государства фактически использовали нормы национальных конституций и иных законодательных актов. Как было уже отмечено, после тщательной разработки и длительного обсуждения отдельных статей Всеобщая декларация прав человека была принята 10 декабря 1948 г. Дата принятия Всеобщей декларации прав человека ежегодно отмечается во всем мире как День прав человека. Выступая по мотивам голосования, представители СССР и других социалистических стран отмечали, что они при голосовании воздержались, поскольку принятый документ якобы нарушает суверенитет государств, не содержит некоторых положений, внесенных ими, а также не гарантирует осуществления основных прав и свобод. Всеобщая декларация включает широкий перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических и культурных прав. Признавая естественный характер прав человека, она в первой же статье, автором которой являлся известный французский ученый Рене Кассен, провозглашает, что «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и в своих правах». Всеобщая декларация была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, и поэтому она носит лишь рекомендательный характер. В то же время при оценке юридической силы ее положений нужно учитывать, что в международном праве наряду с договором значительную роль играет и обычай, который формируется в результате международной практики государств и постепенно признается ими в качестве правовой нормы. Провозглашенные во Всеобщей декларации основные права и свободы рассматриваются в настоящее время подавляющим большинством государств в качестве юридических обязательных обычных или договорных норм. Конституции многих стран мира непосредственно ссылаются на этот документ и включают целый ряд его положений. Изложенные в Декларации принципы и нормы постоянно развиваются в процессе заключения новых международных соглашений, что свидетельствует о реалистичности документа и его большом значении для развития межгосударственных отношений. Принятая в 1948 г. в качестве «стандарта, к достижению которого должны стремиться все народы и все государства», Всеобщая декларация в настоящее время является одним из основных источников права, служит моделью, которая широко используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека. Как подчеркивается в одном из исследований, «не менее чем 90 национальных конституций, принятых после 1948 г., содержат перечень фундаментальных прав, которые или воспроизводят положения Декларации, или включены в них под ее влиянием» <3>. ——————————— <3> Jayawickerama N. Hong Kong and the International Protection of Human Rights // Human Rights in Hong Kong. 1992. P. 160.
Так, в Бельгии, Нидерландах, Индии, Италии, США, Шри-Ланке положения Декларации широко используются для толкования внутригосударственных законов, относящихся к правам человека. На них постоянно ссылаются суды названных стран. В ряде постановлений Конституционного Суда России также содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека в обоснование вынесенных им решений. Большинство государств рассматривает Декларацию как документ, содержащий обычные нормы международного права, подавляющее большинство которых стали «jus cogens». Такое понимание Декларации особенно важно в связи с тем, что некоторые страны не являются участниками многих международных соглашений в области прав человека. Однако они обязаны руководствоваться положениями Всеобщей декларации прав человека. Всеобщая декларация прав человека: становление и развитие правозащитного механизма. 60 лет, прошедшие после принятия Декларации, показали, что многие ее положения еще не стали реальностью для всех. Международное сообщество продвинулось далеко по пути, предначертанном создателями этого важного документа. Принят целый комплекс международных договоров, согласно которым принципы и нормы, воплощенные в Декларации, стали обязательными конвенционными положениями. В последние десятилетия особенно стремительно развивается система конвенционных контрольных органов по правам человека. В 1970 году (в соответствии с международной Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации) был создан первый такой орган — Комитет по ликвидации расовой дискриминации. В настоящее время уже функционируют 9 конвенционных контрольных органов. Сейчас уже можно утверждать, что система договоров по правам человека базируется на 9 ключевых договорах и созданных на их основе соответствующих конвенционных контрольных органах <4>. ——————————— <4> Девятью ключевыми договорами и соответственно конвенционными контрольными органами являются: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Комитет по экономическим и культурным правам; Международный пакт о гражданских и политических правах и Комитет по правам человека; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Комитет по ликвидации расовой дискриминации; Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и Комитет против пыток; Конвенция о правах ребенка и Комитет по правам ребенка; Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей и Комитет по защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей; Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений и Комитет по насильственным исчезновениям; Конвенция о правах инвалидов и Комитет по правам инвалидов. Кроме того, в 2006 г. учрежден Подкомитет против пыток, который функционирует на основании принятого в 2002 г. Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих видов обращений или наказаний.
Все конвенционные органы рассматривают доклады государств-участников. Шесть из них (за исключением Комитета по экономическим, социальным и культурным правам и Комитета по правам ребенка) обсуждают также индивидуальные жалобы при условии соблюдения петиционером критериев их преемственности. Четыре — уполномочены получать и рассматривать жалобы государств друг на друга; и два — компетентны проводить расследования утверждений о серьезных и систематических нарушениях прав человека. Одна из главных функций всех конвенционных органов — рассмотрение докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь взятых на себя обязательств. Система рассмотрения конвенционными органами докладов государств-участников преследует несколько ключевых целей. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в своих замечаниях общего порядка, принятых на 3-й сессии в 1989 г., обозначил 7 таких целей <5>. ——————————— <5> HRI/IEN/1/Review, 12 May 2004, 12 — 15.
Первая цель состоит во всестороннем рассмотрении национального законодательства, административных правил и процедур, а также практики для обеспечения наиболее полного соответствия обязательств государств положениям договора. Вторая цель заключается в том, чтобы государство-участник регулярно следило за текущей ситуацией в отношении прав, закрепленных в договоре, и таким образом знало, в какой мере все лица на его территории или на территории под его юрисдикцией пользуются этими правами. Третья цель состоит в том, чтобы каждое государство-участник имело возможность в своих докладах показать, какие принимаются меры и разрабатываются программы для выполнения взятых обязательств. Четвертая цель заключается в содействии общественному контролю за политикой правительства в области обеспечения соответствующих прав и приобщении гражданского общества к разработке, проведению и рассмотрению выполнения принимаемых мер. Пятая цель состоит в том, чтобы государство-участник устанавливало конкретные цели и показатели, по которым можно эффективно оценивать степень выполнения взятых обязательств, а соответствующий Комитет мог контролировать этот процесс. Шестая цель состоит в том, чтобы государство-участник при составлении доклада могло бы проанализировать и лучше понять проблемы и недостатки, возникающие при осуществлении взятых обязательств. Наконец, седьмая цель заключается в том, чтобы Комитет и все государства-участники обменивались информацией с целью лучше понять общие проблемы, с которыми сталкиваются государства, и более глубоко оценивать меры, которые должны быть приняты для содействия эффективной реализации закрепленных в договорах прав и свобод. Все эти цели в той или иной мере являются существенными и для других договорных органов. Некоторые из названных целей достигаются и при рассмотрении договорными органами жалоб. Рассматривая конкретные случаи нарушения прав отдельных лиц, договорные органы анализируют ситуацию с правами человека в той или иной стране, намечают меры, которые должны быть приняты государствами для выполнения взятых на себя обязательств, стимулируют внесение изменений в законодательство и правоприменительную практику, также достигают и ряд других целей. Наряду с рассмотрением докладов и определенных жалоб ряд конвенций (Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) предусматривают возможность проведения расследований информации, свидетельствующей о серьезных или систематических нарушениях соответствующих прав государством-участником. Значительные достижения конвенционных органов в контроле за соблюдением государствами-участниками взятых на себя обязательств не могут скрыть серьезные трудности и вызовы, с которыми неизменно сталкивается созданная система. Многие из них обусловлены постоянным увеличением договорных органов и их членского состава. Количество договорных органов за последние 38 лет, начиная с 1970 г., увеличилось с одного до девяти, а их членский состав (вместо 18 экспертов) насчитывает сейчас 143. Вносятся различные предложения по улучшению деятельности договорных органов <6>. Но все они носят косметический характер, не устраняя глубинных причин, стоящих перед созданной громоздкой системой. Более того, вносятся предложения об учреждении новых конвенционных органов. На наш взгляд, назрела задача реформирования созданной системы и создания единого конвенционного органа, в состав которого входили бы различные палаты, контролирующие выполнение государствами ратифицированных договоров. Не исключены и иные варианты. Возможно и учреждение не одного, а двух-трех комитетов, которые распределили бы между собой полномочия действующего механизма. ——————————— <6> См.: Карташкин В. А. Реформирование конвенционных органов по правам человека // Юрист-международник — International Lawyer. 2007. N 2. С. 11 — 17.
Еще при разработке Всеобщей декларации вносились предложения учредить какой-либо контрольный орган, который следил бы за выполнением государствами ее положений. Но это предложение было справедливо отвергнуто, поскольку Декларация принималась в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, имеющей рекомендательный характер. Однако правозащитный механизм стал создаваться вскоре после принятия Всеобщей декларации. Этот правозащитный механизм имеет многоуровневый характер. Наряду с конвенционными контрольными органами действует правозащитный механизм в рамках ООН, носящий универсальный характер, и функционируют различные региональные органы. Сначала правозащитные механизмы особенно активно создавались и развивались в рамках европейских региональных организаций. И это не случайно. Многие государства-члены ООН первоначально возражали против создания каких-либо контрольных органов, считая, что они нарушали бы их суверенитет и вмешивались во внутренние дела. Такая позиция сохранялась в течение многих десятилетий. Поэтому впервые правозащитные органы создаются в рамках Совета Европы. Именно Совет Европы 4 ноября 1950 г. принял Европейскую конвенцию о правах человека, согласно которой создавалась Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека <7>. Потребовалось 25 лет после принятия Конвенции, когда в 1975 г. ее участниками стали все члены Совета Европы, признав тем самым юрисдикцию Комиссии и Суда. ——————————— <7> Подробнее о деятельности этих органов см.: Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. М., 1997; Туманов В. А., Энтин М. Л. Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практика ее применения. М., 2002; Карташкин В. А. Международные механизмы защиты прав человека. М., 2003; Туманов В. А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2003; Абашидзе А. Х., Алисиевич Е. С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. М., 2007.
Создание и функционирование Европейского суда по правам человека было встречено негативно не только социалистическими, но и многими государствами Азии, Африки и Латинской Америки. Однако уже в 1969 г. принимается Межамериканская конвенция по правам человека, которая также учреждает Межамериканскую комиссию и Межамериканский суд по правам человека <8>. Значительно более длительный период времени потребовался африканским странам для создания Комиссии и Суда. Первоначально в соответствии с принятой в 1981 г. Африканской хартией прав человека и прав народов была учреждена лишь Комиссия по правам человека, которая рассматривала не индивидуальные жалобы, а случаи, которые свидетельствовали о систематических нарушениях прав человека и прав народов. Ее деятельность показала слабость установленных процедур и недостаточную компетенцию Комиссии для пресечения нарушений прав личности. Поэтому многие годы лидеры ряда государств Африки предпринимали усилия по повышению эффективности защиты прав человека на Африканском континенте. Эти усилия завершились принятием в 1998 г. главами государств и правительств Протокола к Хартии относительно учреждения Африканского суда по правам человека <9>. ——————————— <8> Подробнее см.: Neuman F., Weissbrodt D. International Human Rights: Law, Policy and Process. Cincinatti, 1990. P. 257 — 302; Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 96 — 99. <9> См.: Айвани О. М. Развитие механизма защиты прав человека в Африке // Международное право. 2000. N 2. С. 147 — 154.
Созданию региональных механизмов защиты прав человека во многом способствовала Всеобщая декларация, которая и сегодня является основной для правозащитной деятельности как различных стран мира, так и международных организаций. Влияние этого документа повседневно отражается на деятельности такой универсальной международной организации, как ООН. Ее правозащитный механизм создавался в течение многих лет после принятия Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека. Этот механизм не является статичным. Он постоянно развивается, ориентируясь на потребности совершенствования международных отношений в глобализирующемся мире. Более того, во многих решениях, принятых ООН, Всеобщая декларация рассматривается как международный документ, содержащий обязательные для всех государств принципы и нормы, соблюдение которых является неотъемлемой частью деятельности создаваемых правозащитных органов. Устав ООН, возлагая на государства-члены Организации задачу содействовать всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека, не предусматривал для этой цели создание каких-либо специальных органов. Статья 60 Устава лишь указывала на то, что выполнение полномочий Организации в экономической и социальной сферах возлагается на Экономический и Социальный Совет (далее — ЭКОСОС) под руководством Генеральной Ассамблеи. В 1946 году ЭКОСОС в качестве своего вспомогательного органа учредил Комиссию по правам человека, в функции которой (с момента создания) входила подготовка предложений и докладов названному Совету относительно международного билля о правах человека; различных конвенций в этой области; защиты меньшинств; предотвращения дискриминации и других вопросов (Резолюции 5I и 9II от 1946 г.). Комиссия по правам человека на своей первой сессии в 1947 г. учредила в качестве собственного вспомогательного органа Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоявшую не из представителей государств, а из экспертов, выполняющих свои обязанности в личном качестве <10>. ——————————— <10> Более подробно о создании и деятельности Комиссии и Подкомиссии см.: Карташкин В. А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 113 — 127; Лукьянцев Г. Е. Международный контроль в области прав человека. М., 2005. С. 93 — 115.
Со временем указанные органы составили основу правозащитного механизма Организации Объединенных Наций. Необходимо отметить, что этот механизм не был статичным. Комиссия по правам человека неоднократно модифицировала процедуру как своей работы, так и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Такие изменения носили эволюционный характер и не касались существа деятельности Комиссии и Подкомиссии. Однако десятилетия, прошедшие после начала функционирования правозащитного механизма ООН и принятия Всеобщей декларации прав человека, многочисленных международных договоров в рассматриваемой сфере, выявили актуальную необходимость реформирования этого механизма. Данный императив был обусловлен главным образом двумя следующими обстоятельствами: — реализация прав человека в значительной мере отстает от закрепленных во Всеобщей декларации, пактах и других международных документах принципов и норм, которые нарушаются практически повсеместно; — в последние годы способность Комиссии защищать основные права и свободы была существенно подорвана вследствие уменьшения доверия к ней со стороны международного сообщества, а также отсутствия профессионализма и наличия практики двойных стандартов в ее работе <11>. ——————————— <11> См. по этому вопросу: Doc. A/59/565, 1 December 2004. Report «A more secure world: our shared responsibility».
После длительных дебатов и обсуждения различных предложений по реформированию правозащитного механизма Организации Объединенных Наций Генеральная Ассамблея ООН на своем Пленарном заседании 15 марта 2006 г. приняла Резолюцию 60/251, озаглавленную «Совет по правам человека», в которой был учрежден «взамен Комиссии по правам человека Совет по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи». Согласно Резолюции Совет, состоящий из 47 государств-членов, должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека; рассматривать ситуации, связанные с их грубыми и систематическими нарушениями; содействовать «эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций». В качестве одной из важных новелл указанной Резолюции явилось поручение Совету «на основе объективной и достоверной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким образом, который обеспечивает универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам». Совершенно очевидно, что в данной Резолюции не могли быть решены многие вопросы реформирования правозащитного механизма ООН. Поэтому Генеральная Ассамблея ООН поручила Совету в течение года «рационализировать все мандаты, процедуры, функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедуры подачи жалоб». После длительных дебатов и рассмотрения различных предложений 18 июня 2007 г. Совет по правам человека представил доклад Генеральной Ассамблеи, в котором предлагалось решение тех вопросов, о которых шла речь в Резолюции Генеральной Ассамблеи 60/251. Механизм универсального периодического обзора. Эффективность работы Совета по правам человека во многом будет определяться функционированием его механизма универсального периодического обзора. Все государства должны проходить такой обзор, а члены данного Совета в первую очередь в течение срока их членства в этом органе. Обзор будет осуществляться на основе информации, полученной от соответствующего государства, в виде национального доклада; информации, представляемой Управлением Верховного комиссара по правам человека, которая должна содержать материалы конвенционных договорных органов и специальных процедур; дополнительной информации, представляемой заинтересованными сторонами, включая неправительственные организации (НПО). В решении Совета по правам человека особо подчеркивается, что обзор должен основываться не только на Уставе ООН и международных договорах, но и на Всеобщей декларации прав человека. Обзор будет проводиться рабочей группой, возглавляемой председателем Совета и состоящей из представителей всех 47 государств-членов. Фактически же основная работа, включая подготовку доклада Совета, будет реализована создаваемой группой из трех докладчиков (тройка), отобранных по жребию из числа членов Совета, представляющих различные региональные группы. В указанной группе будет иметь место интерактивный диалог между страной, проходящей обзор, и Советом. Следует подчеркнуть, что итоговый документ по каждой стране принимается на пленарном заседании Совета. Такой документ будет содержать краткое изложение хода обзора, заключения и рекомендации Совета, а также добровольные обязательства соответствующего государства в сфере поощрения и соблюдения прав человека. Результативность работы Совета по правам человека, направленной на проведение названного обзора, во многом будет зависеть от объективной оценки положения в области прав человека в рассматриваемой стране и принятия конкретных рекомендаций, нацеленных на исправление существующих недостатков. Однако уже сейчас некоторые эксперты и специалисты выражают сомнение в эффективной деятельности механизма универсально периодического обзора <12>. ——————————— <12> See: Bossugt M. The new Human Rights Council: A first appraisal. Netherlands, Human Rights Quarterly, 2006. P. 551 — 555; Conseil des droits de I’homme: Une reforme douteuse? Droit du pouvoir: pouvoir du droit. Brussels. 2007. P. 1089 — 1097.
Специальные процедуры. Согласно принятому документу Совет по правам человека призван уделять значительное внимание так называемым специальным процедурам. Данные процедуры состоят в назначении и работе специальных докладчиков Совета, специальных представителей Генерального Секретаря ООН, независимых экспертов и рабочих групп. До сих пор нет четкого ра зличия между этими процедурами. Специальные докладчики Совета (ранее Комиссии) назначаются по конкретным странам и по определенным общим проблемам в сфере прав человека. Так, например, существуют Специальные докладчики о положении в области прав человека в Судане, Мьянме и других странах; Специальный докладчик по вопросу о правах человека мигрантов, по вопросу о праве на образование, питание и др. Ряд независимых экспертов назначается Генеральным Секретарем ООН (о положении с правами человека в Гаити, Сомали), другие — Советом (положение с правами человека в Демократической Республике Конго, по вопросам меньшинств и др.). В рамках специальных групп действуют рабочие группы по произвольным задержаниям, по насильственным и недобровольным исчезновениям и др. Имеющиеся процедуры играют важную роль в международной защите прав человека. Специальные докладчики собирают информацию как по отдельным странам, где систематически нарушаются права человека, так и по тематическим вопросам. Они предлагают конкретные меры в целях исправления и улучшения существующего положения. В связи с отрицательным отношением, главным образом по политическим причинам, ряда стран к назначению так называемых страновых докладчиков выражалось опасение, что Совет по правам откажется от этой процедуры <13>. Однако Совет сохранил систему «страновых» докладчиков. В его документе содержатся важные положения относительно отбора, выдвижения и назначения специальных докладчиков, рационализации и совершенствования их мандатов. Лица, занимающие должности в государственных органах или в любых других организациях, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов при выполнении возложенных на них функций, не назначаются. Мандатарии действуют как независимые эксперты в личном качестве. ——————————— <13> See: Francoise Hampson. An Overview of the Reform of the UN Human Rights Machinery // Human Rights Law Review. 2007. Vol. 7. P. 7 — 27.
Существенное значение для повышения эффективности деятельности Совета будет иметь заслушивание докладов специальных процедур, обсуждение их рекомендаций и принятие по ним конкретных мер. В настоящее время действует более 40 специальных процедур. Однако представляется сомнительным, что, учитывая график работы Совета (три сессии ежегодно в течение десяти недель), этот орган, как показала работа Комиссии по правам человека, сможет обстоятельно обсудить доклады специальных процедур. В данной связи было бы целесообразно сократить количество специальных процедур главным образом за счет их объединения и выделить время для рассмотрения их докладов. Консультативный Комитет Совета по правам человека. В Организации Объединенных Наций наряду с органами, состоящими из представителей государств-членов, весьма важное значение имеют органы, в состав которых входят независимые эксперты, выступающие в личном качестве. Такое сочетание органов, состоящих из представителей государств-членов и экспертов, особенно характерно для правозащитного механизма ООН. Экспертные органы в правозащитном механизме ООН выполняют роль «мозговых центров», содействующих прогрессивному развитию международного права. Длительное время в качестве «мозгового центра» Комиссии ООН по правам человека выступала Подкомиссия по поощрению и защите прав человека, которая в течение почти шестидесяти лет вырабатывала и принимала решения, отвечающие интересам всего международного сообщества <14>. ——————————— <14> Более подробно о работе Подкомиссии см: Карташкин В. А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник — International Lawyer. 2003. N 1. С. 2 — 8; Лукьянцев Т. Е. Указ. соч. С. 93 — 115.
Исследования, проводимые Подкомиссией, ее объективный анализ положения с правами человека в различных регионах мира, решения и рекомендации вызывали зачастую недовольство ряда стран, некоторые из которых выступали за ее ликвидацию. В докладе «К безопасному миру наша общая ответственность», подготовленном по поручению Генерального Секретаря ООН группой «высокого уровня», предлагалось создать (в помощь Комиссии по правам человека) группу экспертов из 15 человек, возложив на нее ряд функций указанной Подкомиссии <15>. ——————————— <15> A/59/565, 1 December 2004. Report «A more secure world: our shared responsilibity».
В свою очередь, по поручению Совета по правам человека, Подкомиссия в 2006 г. единодушно приняла решение, изложив свои взгляды на реформу правозащитного механизма ООН <16>. Подкомиссия считала, что в интересах лучшей защиты прав человека следует не только сохранить этот орган, но и наделить его дополнительными функциями, в том числе и экспертным участием в универсальном периодическом обзоре. ——————————— <16> See: Doc. A/HRC/Sub 1/58/36, 11 September 2006.
Совет по правам человека не поддержал данную, а также и ряд других рекомендаций Подкомиссии. Он принял решение о создании (взамен Подкомиссии) Консультативного комитета Совета в составе 18 экспертов, выступающих в личном качестве. Названный Комитет будет действовать в качестве аналитического центра Совета и работать под его руководством. Функции Консультативного комитета заключаются в предоставлении экспертных знаний Совету «таким образом и в такой форме, в которой они будут востребованы Советом». Ключевое внимание Комитет уделяет исследованиям и основанным на проведенных исследованиях консультациям. При этом «экспертные знания будут предоставляться только по просьбе Совета, в соответствии с его резолюциями и под его руководством». Следует подчеркнуть, что Комитет самостоятельно не имеет права принимать резолюции и решения. Таким образом, Совет по правам человека не только сохранил «status quo», но и в определенной степени ограничил полномочия нового органа, созданного вместо Подкомиссии. Процедура рассмотрения жалоб. Процедура рассмотрения жалоб, предусмотренная Резолюцией 1503 (XLVIII) ЭКОСОС от 27 мая 1970 г., является одной из старейших в сфере международного правозащитного механизма. В силу этой Резолюции Подкомиссия по поощрению и защите прав человека учреждала рабочую группу из пяти своих членов, которая один раз в год (в течение 10 дней) рассматривала сообщения, поступающие в ООН, свидетельствовавшие о массовых и грубых нарушениях прав человека. При этом рабочая группа рассматривала эти сообщения исключительно в контексте нарушения тех или иных статей Всеобщей декларации прав человека. Подкомиссия, обсудив доклад данной рабочей группы, могла обратить внимание Комиссии на конкретные нарушения прав человека, существующие в определенных странах. В свою очередь, Комиссия решала, какие из переданных ситуаций рассмотреть на своих сессиях. В 2000 году в такую процедуру были внесены изменения, в соответствии с которыми рабочая группа передавала жалобы, свидетельствовавшие о систематических и грубых нарушениях в рассматриваемой сфере, не в Подкомиссию, а в специально созданную рабочую группу по ситуациям Комиссии по правам человека. Один из наиболее существенных недостатков этой процедуры состоял в том, что многие петиции рассматривались в течение нескольких лет и государства зачастую своевременно не предоставляли информацию по запросам рабочей группы Подкомиссии о конкретной ситуации, связанной с нарушениями прав человека, которые были упомянуты в сообщении. Совет по правам человека в принятом документе попытался устранить некоторые недостатки, присущие прежней процедуре рассмотрения жалоб. Было принято решение учредить две отдельные рабочие группы. Консультативный Комитет назначает пять своих членов в состав рабочей группы по сообщениям, которая, согласно принятым критериям приемлемости, определяет, не свидетельствует ли рассматриваемая петиция о «систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод». Если решение принято положительное, то такая петиция передается рабочей группе по ситуациям, создаваемой в рамках Совета. На основании информации, полученной от рабочей группы по сообщениям, рабочая группа по ситуациям предоставляет Совету соответствующий доклад и выносит ему рекомендации относительно принятия мер в виде проекта резолюции или решения. Обе названных рабочих группы проводят по две сессии в год, что, безусловно, позволит ускорить процесс решения по поступающим сообщениям. Важным является и решение Совета ограничить период рассмотрения жалоб 24 месяцами. Принятым Советом решениям весьма затруднительно дать однозначную оценку. Представляется, что их эффективность во многом будет определяться конкретными мерами по защите прав человека и практической деятельностью Совета в предстоящие годы. Таким образом, становление, совершенствование и развитие правозащитного механизма как на универсальном, так и региональном уровнях проходит уже почти 60 лет под непосредственным влиянием Всеобщей декларации прав человека. При этом государства-участники международных отношений, как подчеркивается во многих решениях Организации Объединенных Наций, должны соблюдать не только Устав ООН и международные договоры, но и Всеобщую декларацию прав человека. Оценивая в целом значение Декларации для развития современных межгосударственных отношений, следует иметь в виду, что этот важнейший международный документ был выработан представителями различных идеологий, культур, религий, которые представляли широкий спектр юридических, социально-экономических, политических и религиозных традиций. Они, несмотря на значительные разногласия, смогли выработать «общие стандарты, к достижению которых должны стремиться» все народы. Сбалансированные принципы и нормы, закрепленные в Декларации 60 лет назад, являются и сегодня той основой, на которой еще много лет будет развиваться вся система международных отношений.
