(Рублевская М. В.) («Информационное право», 2011, N 3)
ОБЩЕСТВЕННОЕ ТЕЛЕВИДЕНИЕ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ И СОЗДАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ОБЩЕДОСТУПНЫХ ТЕЛЕКАНАЛОВ В РОССИИ
М. В. РУБЛЕВСКАЯ
Рублевская (Прокофьева) Мария Владимировна, главный юрисконсульт отдела общедоговорной работы Договорно-правовой дирекции ОАО «Телекомпания НТВ».
Рецензент — Танимов Олег Владимирович, заместитель декана факультета политологии и права РЭУ им. Г. В. Плеханова по научной работе, кандидат юридических наук, доцент.
В настоящей статье автором исследуется вопрос попыток создания в России общественного телевидения, законодательное регулирование данного процесса в России и международном праве. Приводятся примеры путей создания общественного телевидения в Англии и Германии.
Ключевые слова: общественное телевидение, канал вещания, законодательство.
Public television: international experience and creation of obligatory generally accessible tv channels in Russia M. V. Rublevskaya
This article is about attempts to create public television in Russia and to pass special laws. Author writes about legislative regulation of the above process in Russia and in international law and gives examples how public television was established in England and Germany.
Key words: public television, broadcasting channel, legislation.
Общественное телевидение («public television») — этот термин на слуху у многих. Однако что понимается под этим определением, как возможно создать такое телевидение, каким будет его законодательное регулирование, кто будет финансировать его деятельность, как ограничить влияние на общественное телевидение со стороны заинтересованных структур, использующих телевизионный канал в своих целях? Ответы на Эти вопросы заставляют задуматься, и дать четкий ответ на них сразу невозможно. Родоначальником общественного вещания принято считать английскую корпорацию «British Broadcasting Corporation», сокращенно BBC, созданную в 1922 г., а в 1927 г. преобразованную в общественную вещательную корпорацию, которая с 1932 г. начала попытки регулярных телевизионных передач <1>. Корпорация не является государственным средством массовой информации, а представляет собой общественную организацию с контрольным советом (BBC trust), состоящим из 12 попечителей, назначаемых английской королевой. BBC создана в соответствии с Королевской хартией, которая признает полную редакционную независимость BBC и определяет общественные цели корпорации. Корпорация BBC существует на специальный лицензионный сбор («license fee»), который платят все жители домовладений Великобритании. BBC сегодня принадлежат несколько эфирных, кабельных, спутниковых и цифровых телеканалов, 14 национальных цифровых радиостанций, несколько интернет-сайтов, около 40 журналов в Великобритании и несколько международных каналов <2>. ——————————— <1> Гладько А. М. Нужно ли России общественное телевидение? // Знание. Понимание. Умение. 2007. N 1. С. 160. <2> URL: http://www. bbc. co. uk/aboutthebbc/purpose/what. shtml (дата обращения: 27.07.2011).
В Германии также развито общественное телевидение: с 1950 г. функционирует Сообщество общественно-правовых телерадиокомпаний — АРД, и с 1959 г. в федеральном формате ведется трансляция единого канала АРД. Во главе земельных вещателей стоит интендант, который отвечает перед Телевизионным советом. Этот совет состоит из представителей основных важнейших общественных групп (таких как церкви, спортивные клубы, партии, профсоюзы и прочие объединения граждан), которые путем голосования влияют на политику общественных вещателей. Каждый житель страны, который устанавливает у себя дома телевизор, обязан его зарегистрировать и регулярно выплачивать особый налог на вещание. Сбором этого налога занимается специальная организация ГЕЦ, созданная не только для того, чтобы непосредственно собирать средства, но и с целью контроля за регистрацией телевизоров и радиоприемников <3>. ——————————— <3> Лейбина Н. Общественное телевидение в Германии // Broadcasting. Телевидение и радиовещание. 2003. N 7. С. 75 — 78.
Одной из основных организаций, активно занимающихся проблемой распространения и внедрения в практику идей общественного вещания, является Международный союз электросвязи — ITU. Совместно с Европейским вещательным союзом (EBU) было разработано несколько вариантов проекта Типового закона об общественном телерадиовещании, который носит рекомендательный характер. По смыслу Типового закона общественное телевидение создается организацией общественного вещания — неприбыльной общественной организацией, которая подотчетна населению страны, независима от любых лиц и органов, включая государственные и ведомственные, неподконтрольна правительству, политическим и экономическим силам, которая осуществляет современное высококачественное вещание на бесплатных наземных общественных телеканалах и радиоканалах, а также дополнительных каналах с использованием наземных, спутниковых, кабельных или иных систем, при условии получения необходимых лицензий. Что касается финансирования общественного телевидения, то оно не ограничивается сбором на общественное вещание, а возможно также за счет рекламы, бюджетных субсидий, спонсирования, прочей коммерческой деятельности и даримых средств <4>. ——————————— <4> Стандарты общественного телерадиовещания. Сборник документов и материалов. Бишкек, 2005. С. 34 — 43.
На основе данного Типового закона созданы аналогичные законы в Прибалтике, Венгрии, Польше, Украине, в некоторых странах Балканского региона. Общественное телерадиовещание уже начинает функционировать в Прибалтике, Венгрии <5>. ——————————— <5> Мирошников М. Разработка Типового закона об общественном телерадиовещании // Теле-Спутник. 1998. N 9. С. 28.
Что касается Российской Федерации, то попытки создать публичное телевидение своими корнями уходят в начало 90-х гг., когда с развалом СССР и последующим принятием Конституции РФ в 1993 г., гарантирующей право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, стало очевидно, что осуществление этого права невозможно в условиях существования только государственного телевидения. Кроме того, новая Россия стремилась вступить в Совет Европы, соответственно, в сфере средств массовой информации необходимо было соответствовать положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., гарантирующей в ст. 10 право на свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ, а также другим документам Совета Европы в сфере телерадиовещания. Одним из первых нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность по телерадиовещанию, стал Указ Президента РФ от 20.03.1993 N 377 «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию» <6> с последующими изменениями в 1996 г., которым был принят Минимальный стандарт требований к телерадиовещанию. ——————————— <6> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 13. Ст. 1101.
Данным документом было предложено федеральным государственным телерадиокомпаниям, а также территориальным телерадиокомпаниям, финансируемым из федерального бюджета, придерживаться следующих основных принципов: избегать защиты интересов тех или иных политических групп, исключить политическое давление, лоббирование или контроль информационных программ и подразделений, а также подчиняться нравственному авторитету попечительского совета, призванного быть гарантом справедливости и стабильности в распространении телерадиоинформации. По данному Указу большая роль отводилась попечительским советам, имеющим функции разрешения споров, вызванных разногласиями между политическими группами, попытками введения цензуры или незаконного контроля средств массовой информации, нарушениями конституционного права искать, поручать и распространять информацию, и была установлена их обязанность обращаться в правоохранительные органы с требованием привлечения к ответственности лиц, нарушивших данные права. Также Минимальный стандарт вещания в ст. 10 напрямую предписывал телерадиовещательным организациям руководствоваться в своей деятельности Декларацией о средствах массовой информации и правах человека (Резолюция 428 (1970) Консультативной ассамблеи Совета Европы); принципами управления телерадиовещанием (рекомендация 748 (1975) Парламентской ассамблеи Совета Европы); принципами отношения средств массовой информации с парламентами (Резолюция 820 (1984) Парламентской ассамблеи Совета Европы). Однако, поскольку документ носил рекомендательный характер, требования Указа исполнялись не всеми вещателями и не во всех случаях. Тем не менее Указом был закреплен важный постулат: в России должна развиваться конкурентная система государственного, общественного и частного телевидения и радио, который в большей или меньшей степени реализован на настоящий момент. Сам термин «общественное телевидение» в России появился в середине 90-х годов с созданием на базе Российской государственной телерадиокомпании «Останкино», осуществлявшей вещание на первом частотном канале, акционерного общества «Общественное российское телевидение» (далее — ОРТ). Как следует из официальной истории создания нынешнего «Первого канала» (ОАО «Первый канал»), в начале 1995 г. «Останкино» потеряло свои в прошлом лидирующие позиции по отношению к другим телеканалам, а социологические данные исследования телевизионной аудитории по Москве, проводимые в то время, показывали, что «Останкино» значительно уступало по объему аудитории в дневное время «Телеканалу 2х2», а в вечерние часы — НТВ <7>. ——————————— <7> URL: http://www.1tv. ru/total/pi=2271 (дата обращения: 23.07.2011).
В соответствии с Указом Президента РФ от 29 ноября 1994 г. N 2133 «О совершенствовании эксплуатации первого частотного (г. Москва) канала телевидения и сети его распространения» <8> Российская государственная телерадиокомпания «Останкино» по согласованию Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию вошла на правах соучредителя в акционерное общество «Общественное российское телевидение», с закреплением 51% акций в федеральной собственности, после чего ОРТ стало осуществлять вещание по сети распространения первого частотного (г. Москва) канала телевидения. ——————————— <8> Собр. законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3332.
ОРТ вышло в эфир на первом частотном канале 1 апреля 1995 г. и заняло место программ Российской государственной телерадиокомпании «Останкино», вещавшей на этом канале с 1991 г. Первым генеральным директором ОРТ (в последующем ОРТ было переименовано в ОАО «Первый канал» и в настоящее время благополучно продолжает свое вещание на первом частотном канале) стал известный тележурналист Владислав Листьев <9>. ——————————— <9> URL: http://www.1tv. ru/total/pi=2271 (дата обращения: 23.07.2011).
Примерно похожим, таким же административным в плане выделения частотного канала для вещания был путь создания первого частного, не принадлежащего государству телеканала «Телекомпания НТВ» (ОАО «Телекомпания НТВ»). Телеканал «Телекомпания НТВ» начал вещание 10 октября 1993 г. на Санкт-Петербургском канале, эта дата считается днем рождения телекомпании <10>. 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ N 2259 «Об эксплуатации восьмого частотного канала телевидения (г. Москва) и сети его распространения» о передаче ОАО «Телекомпания НТВ» <11> восьмого частотного канала (г. Москва) и сети его распространения ежедневно с 18-и часов. ——————————— <10> URL: http://www. ntv. ru/kompania/istoriya (дата обращения: 23.07.2011). <11> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5178.
Уже менее чем через три года, с 20 сентября 1996 г., согласно новому Указу Президента РФ N 1386 «О стабилизации деятельности и улучшении качества вещания Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании и телекомпании НТВ» <12> телеканал «Телекомпания НТВ» начал вещание на восьмом частотном канале в полном объеме, 24 часа в сутки. ——————————— <12> Собр. законодательства РФ. 1996. N 39. Ст. 4534.
В полной мере государственным телеканалом является Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания, которая по своей организационно-правовой форме является федеральным государственным унитарным предприятием (далее — ФГУП «ВГТРК», ВГТРК). История создания ВГТРК уходит корнями в решения Первого съезда народных депутатов РСФСР, в соответствии с которыми 13 июля 1990 г. было принято Постановление Верховного Совета РСФСР «О Государственном телевидении и радио РСФСР», в соответствии с которым учреждалось Государственное телевидение и радио РСФСР на основе 2-го канала Центрального телевидения, отдельного канала радиовещания и средств связи Министерства связи СССР <13>. Во исполнение этого Постановления 14 июля 1990 г. было принято Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР N 107-1, которым была образована Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания <14>. ——————————— <13> URL: http://vgtrk. com/doc1 (дата обращения: 28.07.2011). <14> URL: http://vgtrk. com/doc2 (дата обращения: 28.07.2011).
В дальнейшем ВГТРК получила большую государственную поддержку — ей были переданы в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998 г. N 844 «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации» <15> в качестве дочерних компаний государственные телевизионные и радиовещательные компании, радиотелевизионные передающие центры, радиоцентры и иные государственные предприятия, осуществляющие производство, распространение и трансляцию государственных телерадиопрограмм по всей России, а сама ВГТРК стала головным предприятием в области государственных электронных средств массовой информации в Российской Федерации. ——————————— <15> Собр. законодательства РФ. 1998. N 32. Ст. 3895.
Сегодня ВГТРК — это три федеральных телеканала: «Россия 1», «Россия К», «Россия 2»; первый общедоступный государственный телеканал для детей и юношества «Бибигон»; 89 региональных телерадиокомпаний, вещающих во всех субъектах России; круглосуточный информационный канал «Россия 24»; телеканал «РТР-Планета», выходящий за рубежом с 2002 г.; русская версия телеканала «Евроньюс»; пять радиостанций: «Радио России», «Маяк», «Культура», «Вести ФМ» и «Юность» и государственный интернет-канал «Россия», который объединяет десятки интернет-ресурсов <16>. ——————————— <16> URL: http://vgtrk. com/about (дата обращения: 28.07.2011).
По мнению некоторых авторов, именно ВГТРК может быть трансформирована со временем в общественную вещательную корпорацию <17> и стать первым общественным телевидением в России, отвечающим европейским требованиям. ——————————— <17> Гладько А. М. Указ. соч. С. 160.
Указом Президента РФ от 6 октября 1995 г. N 1019 «О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации» <18> был определен перечень общероссийских телерадиовещательных организаций, к которым были отнесены Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания, Общественное российское телевидение, Телекомпания НТВ, открытое акционерное общество «Телерадиокомпания «Петербург» и общероссийская государственная радиовещательная компания «Маяк». ——————————— <18> Собр. законодательства РФ. 1995. N 41. Ст. 3878.
По положениям Указа было установлено, что оплата услуг организаций связи по распространению программ общероссийских телерадиовещательных организаций осуществляется на основе тарифов, предусмотренных для бюджетных организаций, было предписано обеспечить скорейшее заключение международных договоров Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Эстонской Республикой о порядке и условиях распространения программ общероссийских телерадиовещательных организаций и принять необходимые меры по исключению возможностей несанкционированного прерывания трансляций общероссийских телерадиовещательных организаций на всей территории Российской Федерации. Идея общественного телевидения в России находит поддержку среди деятелей культуры, искусства, телевидения: в 2001 г. был создан Фонд развития общественного телерадиовещания, учрежденный Союзом журналистов России. Председателем Попечительского совета фонда является известный тележурналист Владимир Познер <19>. ——————————— <19> URL: http://www. ostankino. ru/news/text-2942.html (дата обращения: 28.07.2011).
В 2003 г. в Государственную Думу ФС РФ депутатами И. Д. Кобзоном, А. А. Кравцом, Б. Л. Резником, С. Н. Решульским, В. А. Рыжковым, А. Ю. Вульфом, А. Е. Баранниковым, С. С. Митрохиным, А. Г. Пузановским, О. А. Финько, И. М. Хакамадой был внесен проект Федерального закона «Об общественном телерадиовещании». Согласно данному проекту организации общественного телерадиовещания создаются для достижения общественно полезных целей, определенных настоящим Федеральным законом, в форме некоммерческих организаций в соответствии с ФЗ от 12.01.1996 «О некоммерческих организациях». Предлагалось также создать федеральную государственную организацию общественного телерадиовещания путем реорганизации федеральных государственных организаций телевизионного и радиовещания — государственную корпорацию «Российское общественное телерадиовещание». При этом финансирование организаций общественного телерадиовещания может осуществляться из разных источников: субсидий и субвенции; вкладов спонсоров в производство и (или) размещение теле — или радиопередач; доходов от размещения политической рекламы; доходов от сделок с исключительными правами; выручки от реализации товаров, работ, услуг; доходов, получаемых от собственности организации общественного телерадиовещания, а также ежемесячной абонентской платы физических и юридических лиц за информационные услуги. Организация общественного телерадиовещания подчиняется авторитету Попечительского совета, который от имени потребителей ее информационных услуг осуществляет надзор за исполнением возложенных на нее задач, за соответствием вещательной политики нуждам потребителей, за соблюдением независимости, за принятием ее органами управления решений и обеспечением их исполнения, за использованием имущества организации, за соблюдением ею требований действующего законодательства о средствах массовой информации. Исходя из предложений авторов законопроекта, можно сделать вывод, что по общим принципам и духу он полностью соответствовал Типовому закону об общественном телерадиовещании, разработанному Европейским вещательным союзом. Однако в 2004 г. данный проект закона был снят с повестки Государственной Думы ФС РФ <20>. По всей вероятности, данный проект закона не в полной мере соответствует сегодняшним реалиям, особенно в части оплаты потребителями абонентской платы за просмотр телевизионных каналов, которые население привыкло смотреть бесплатно, еще со времен СССР. Пути становления и развития телевидения, так же как и самих государств в XX веке, в России и европейских странах были слишком разными. ——————————— <20> Паспорт проекта Федерального закона N 374212-3 // СПС «КонсультантПлюс».
Поскольку представить в России общественное телевидение, за которое телезрители должны платить абонентскую плату, сложно на данном этапе, в настоящий момент государство стремится к тому, чтобы обеспечить население бесплатными, так называемыми федеральными телеканалами, обязательными для распространения на всей территории страны, обеспечив тем самым доступность телевидения для всех слоев населения и право на информацию. Хотелось бы обратить внимание еще и на тот факт, что не все федеральные телеканалы являются государственными телеканалами, учредителями и акционерами которых является государство в лице уполномоченных органов, и даже не все государственные телеканалы получают бюджетное финансирование на создание своих телепрограмм: государство финансирует в большей степени услуги связи для доставки сигнала телеканалов до конечного потребителя. Как правило, создание телепрограмм производится за счет собственных средств и доходов от рекламы; частично государство финансирует программы социальной направленности, выделяя субсидии и субвенции на основании договоров, заключаемых с Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям (Роспечатью). На данном этапе государственные интересы сводятся именно к этому: гарантировать населению страны определенный пакет бесплатных телеканалов, максимально расширить перечень населенных пунктов по всей России, где смогут принимать не 1 — 2 программы, а несколько общедоступных каналов, обеспечить финансирование трансляции телеканалов, расширить сети эфирного аналогового и цифрового наземного вещания, т. е. обеспечить потребителей «соцпакетом» <21>. ——————————— <21> Интервью Надирова Л. Н., Пожигайло П. А. «Государство должно отвечать за общегосударственные интересы» // Цифровизация телерадиовещания: опыт перехода в России и в мире. М., 2008. С. 167 — 168.
Приоритетом России является переход на цифровое телевещание: по итогам работы второй сессии Региональной конференции радиосвязи, проходившей в мае — июне 2006 г. в Женеве, администрацией связи России был принят и установлен срок перехода на цифровые стандарты телерадиовещания — не позднее 2015 г. <22>. Результатом конференции, организованной Международным союзом электросвязи, стало присоединение Российской Федерации к Международному соглашению о переходе к 2015 г. на цифровое наземное телевизионное и звуковое вещание <23>. На сегодняшний момент цифровое наземное эфирное вещание в тестовом режиме осуществляется в ряде регионов Российской Федерации (например, в Республике Мордовия). ——————————— <22> Белоусов А. В. Лицензирование телерадиовещания при переходе к цифровым технологиям // Закон. 2007. N 2. <23> URL: http://www. rtrs. ru/actual. asp? view=14899 (дата обращения: 29.07.2011).
Несмотря на то что данное соглашение пока не ратифицировано, переход на цифровое наземное вещание и закрепление пакета бесплатных для потребителей телеканалов отражены в Концепции федеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 — 2015 годы», утвержденной 21 сентября 2009 г. распоряжением Правительства РФ N 1349-р <24>. ——————————— <24> Собр. законодательства РФ. 2009. N 39. Ст. 4638.
Указом Президента РФ от 24 июня 2009 г. N 715 «Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах» <25> был утвержден перечень общероссийских обязательных общедоступных телеканалов, которые являются обязательными для распространения на всей территории РФ и бесплатными для потребителей. ——————————— <25> Российская газета. 2009. N 114.
К общероссийским обязательным общедоступным телеканалам были отнесены телеканалы ФГУП «ВГТРК» (Общероссийский государственный телевизионный канал «Культура», общероссийский телевизионный канал «Спорт», Российский информационный канал (РИК) и Российское телевидение), Детско-юношеский телевизионный канал, Первый канал (открытое акционерное общество «Первый канал»), Петербург — 5 канал (открытое акционерное общество «Телерадиокомпания «Петербург»), Телекомпания НТВ (открытое акционерное общество «Телекомпания НТВ»). Таким образом, на сегодняшний момент в России создана система государственного и частного телевидения, а также осуществляется государственная поддержка создания и развития общедоступных телеканалов (пакета как государственных, так и частных телеканалов) на всей территории России, осуществляется плавный переход с аналогового на цифровое вещание вместе со странами Европы к 2015 г. Создание общественного телевидения в России, которое будет подконтрольно и подотчетно населению, уплачивающему абонентскую плату за просмотр общественных телеканалов, в настоящий момент не находит поддержки в широких кругах, но, возможно, будет постепенно создаваться в последующие годы или десятилетия, после проведения соответствующих реформ в нашей стране.
