Слюсарь Н. Б., член Правления Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук.
В ходе политической, экономической и административной реформы государственной системы, укрепления гарантий прав и свобод граждан в значительной степени возросли роль и значение юристов и правовых подразделений в органах государственной власти.
Так, в перестроечный период принята новая Конституция России, тысячи законодательных и иных нормативных правовых актов федерального уровня, выстраивается законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные базы ведомств.
Принимая во внимание вклад юристов органов государственной власти, внесенный в проведение правовой реформы и строительство правового государства, 8 мая 2001 г. Президент Российской Федерации в Указе N 528 предложил руководителям федеральных органов государственной власти принять меры по укреплению юридических служб.
Сегодня, анализируя деятельность федеральных органов исполнительной власти по формированию и укреплению юридических подразделений, следует отметить наиболее положительный опыт в данном направлении, который имеет МВД России.
В июле текущего года юридическая служба МВД России провела комплекс мероприятий, приуроченных к празднованию 60-летия данной службы.
Отсчет о своей деятельности юридическая служба ведет с 19 июля 1946 г., когда в структуре МВД СССР была создана юридическая часть МВД СССР. По положению, юридическая часть подчинялась непосредственно министру. В ее задачи входили правовая оценка представляемых министру и его заместителям основных руководящих документов, общее наблюдение за законностью приказов и руководящих директив, издаваемых руководителями подразделений центрального аппарата союзного Министерства и начальников местных органов МВД СССР, консультирование по правовым вопросам.
В 1964 г. издается Положение о старшем юрисконсульте, юрисконсульте Министерства охраны общественного порядка РСФСР, и с этого времени ширится сеть юрисконсультов, юридических групп и отделов на местах.
Первые Правила систематизированного юридического учета в органах внутренних дел появляются в 1985 г., что было связано с накоплением ведомственной нормативной правовой базы.
На протяжении последующих лет юридическое подразделение Министерства неоднократно претерпевало организационно-структурные изменения. Однако его главной задачей оставался контроль соответствия издаваемых в Министерстве и органах внутренних дел нормативных документов Конституции, законам, а также решениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
В 1998 г. создано Главное управление правовой работы и внешних связей МВД России (ГУПРиВС МВД России). В отличие от прошлых лет значительно расширены функции и направления работы правового подразделения МВД. В Положении о ГУПРиВС МВД России были установлены следующие задачи его деятельности: правовое обеспечение деятельности органов внутренних войск; обеспечение деятельности МВД России в рамках международного сотрудничества; организация работы по поддержанию взаимодействия Министерства с федеральными органами государственной власти. В качестве важнейшей задачи правовой службы Министерства следует назвать также формирование правовой политики деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
В 2001 г. Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. N 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» была изменена структура Министерства внутренних дел Российской Федерации. В рамках этих изменений создано Главное правовое управление Министерства внутренних дел (ГПУ МВД России).
Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 23 июля 2001 г. N 686 утверждено Положение о Главном правовом управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации, чем на данное Управление возложены следующие задачи:
— приведение в соответствие издаваемых МВД России нормативных актов управления требованиям законности;
— совершенствование правовых основ деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России;
— защита прав и законных интересов Министерства в судах;
— организационно-методическое руководство правовой работой в органах, подразделениях и учреждениях системы МВД России.
Кроме этого, в Положении было отмечено, что Главное правовое управление является головным подразделением системы Министерства, предложения которого по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в проектах нормативных правовых актов, а также в правовых актах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России подлежат обязательному рассмотрению всеми органами, подразделениями и учреждениями системы Министерства.
В рамках следующей административной реформы 20 ноября 2004 г. Приказом МВД России N 755 созданы Правовой департамент МВД России и Центр правовой информации МВД России.
В соответствии с данным Приказом в состав Правового департамента МВД России входят четыре управления (административно-правовое, гражданско-правовое, уголовно-правовое и организационно-правовое). Центр правовой информации подчинен Правовому департаменту. В указанных подразделениях на настоящий момент служит 155 сотрудников.
Однако правовая работа ведется не только в центральном аппарате. Сегодня правовая служба МВД России представлена широкой сетью управлений, отделов, отделений, учреждений, групп правового обеспечения, помощников по правовой работе на всех уровнях органов внутренних дел и внутренних войск. В этих подразделениях работают в общей сложности более 4500 высококвалифицированных юристов.
В течение 15 последних лет деятельности правовой службы руководство МВД России отметило успешную реализацию двух концепций в области совершенствования правового обеспечения внутренних органов и войск. Результатом этой плодотворной работы является принятие около 800 законодательных и иных нормативно-правовых актов на федеральном уровне, формирование правовых основ межведомственного сотрудничества с компетентными органами иностранных государств (80 международных договоров межведомственного характера), создание новой ведомственной базы нормативно-правовых актов, которая насчитывает более 4000 документов.
Следует учитывать, что в отличие от юридических документов, издаваемых многими другими федеральными органами исполнительной власти, нормативные акты МВД России в большинстве случаев затрагивают права и интересы гражданина Российской Федерации, поэтому они вызывают повышенный интерес со стороны государственных органов власти, общественных и правозащитных организаций и граждан.
К ним, в частности, относятся следующие акты:
— Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»;
— Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
— Закон Российской Федерации от 20 мая 1993 г. «Об оружии»;
— Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
— Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»,
— Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»;
— Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»;
— Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»;
— Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»;
— Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
— Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»;
— Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. N 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»;
— Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1);
— Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. N 763;
— международные договоры по вопросам защиты прав человека и борьбы с преступностью.
Благодаря профессионализму сотрудников правовых подразделений в судах успешно проводится защита органов внутренних дел от необоснованных претензий и попыток компрометации, ежегодно предотвращаются непроизводственные потери на сумму более 10 млрд. рублей.
Вместе с подразделениями по взаимодействию со средствами массовой информации юристы МВД России играют ключевую роль в формировании правового сознания и правовой культуры, уважения к закону и правомерного поведения в обществе как сотрудников органов и войск, так и граждан России.
Кроме этого, правовая работа стала неотъемлемой частью деятельности каждого подразделения системы МВД России. Как отметил статс-секретарь — заместитель Министра внутренних дел И. А. Овчинников, «эффективное противостояние современным вызовам и угрозам невозможно без соответствующего правового обеспечения».
В этой связи реалии развития общества на настоящем этапе требуют от юристов МВД России разработки новых правовых механизмов, обеспечивающих успешную реализацию целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел и войск в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Так, до сих пор на законодательном уровне не регламентированы вопросы, связанные с участием общественности в охране правопорядка, упорядочением оборота взрывчатых материалов, пиротехнических изделий, о профилактике правонарушений, о контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в области миграции, борьбы с преступлениями в сфере экономики, терроризмом и др.
Необходимо продолжить работу по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с международными обязательствами России, активизировать процесс разработки и заключения проектов соглашений о сотрудничестве в борьбе с хищениями культурных исторических ценностей, об обмене информацией в сфере борьбы с терроризмом и иными проявлениями экстремизма, о борьбе с террористической и иной экстремистской деятельностью, осуществляемой под религиозным, этническим и политическим прикрытием, ускорить выполнение внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу на территории России ранее заключенных международных договоров, касающихся регулирования вопросов рассматриваемой сферы международного сотрудничества. Кроме этого, на очереди работа по присоединению к основным международным договорам ООН и Совета Европы в уголовно-правовой сфере.
В то же время следует учитывать, что неотъемлемой частью деятельности подразделений правовой службы Министерства останутся проведение правовой экспертизы проектов нормативных актов, сопровождение проектов НПА при прохождении согласования в федеральных органах государственной власти, организация системы правового информирования, организационно-методического обеспечения нормотворческой деятельности в подразделениях Министерства, судебно-исковая работа.
Для успешной реализации намеченных задач необходимо обеспечить обобщение опыта в указанных направлениях деятельности подразделений правовой службы и углубленную профессиональную подготовку руководящего состава органов внутренних дел и войск.
Также целесообразно проработать правовой механизм страхования профессиональной ответственности сотрудников органов внутренних дел и компенсации морального вреда. Представляется, что такой механизм будет способствовать защите и соблюдению прав человека, более успешной реализации положений законодательства Российской Федерации о реабилитации. Институт страхования профессиональной ответственности — это гражданско-правовая форма охраны прав человека и гражданина.
Сегодня объектом страхования профессиональной ответственности являются деятельность медицинский работников, нотариусов, арбитражных управляющих, а с 2007 г. и адвокатов.
В пользу разработки и введения данного института применительно к деятельности сотрудников органов внутренних дел говорит и анализ судебной практики в России. Так, только в 2005 г. общее число лиц, оправданных судами первой инстанции, увеличилось на 8,5% и составило 10,2 тыс. Из них 53% оправданы по делам частного обвинения. Доля лиц, в отношении которых уголовные дела были прекращены, составила 26,8% в общей структуре лиц, по которым вынесены судебные постановления по существу дела.
Значительные нарушения в деятельности сотрудников правоохранительных органов, и в том числе органов внутренних дел, выявлены и в ходе рассмотрения жалоб и обращений граждан Российской Федерации в Европейском суде по правам человека.
Кроме этого, внедрение в практику органов внутренних дел системы страхования профессиональной ответственности будет способствовать формированию административно независимого критерия оценки деятельности сотрудников, что, возможно, позволит выработать дополнительные механизмы формирования правовой культуры сотрудников.
Следующее направление деятельности, которое, возможно, будет полезно в повышении эффективности правовой работы в органах внутренних дел, — привлечение представителей российской общественности как к разработке нормативных правовых актов, так и для оказания содействия в повышении правовой культуры при осуществлении независимого общественного контроля и проведении совместных образовательных программ.
Например, Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» установлены такие задачи Общественной палаты, как: проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации; осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти; выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
К сожалению, законодательством Российской Федерации не определен правовой регламент осуществления общественного контроля, это может стать правовым предметом самостоятельных норм, например, в соглашении о взаимодействии Общественной палаты с МВД России. Однако иные указанные виды деятельности Общественной палаты достаточно регламентированы вышеобозначенным Законом и могут быть использованы уже в ближайшее время.
В частности, для работы с правоохранительными органами и органами судебной системы в Общественной палате Российской Федерации сформирована Комиссия по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой реформы. В качестве особо важной проблемы, на которую намерена обратить внимание в своей работе данная Комиссия, ее руководитель Анатолий Кучерена указал на необходимость преодоления репрессивного мышления, свойственного как правоохранительным, так и судебным органам и прокуратуре и обществу в целом. По его словам «необходимо добиваться формирования в обществе новых ценностей. Прийти к выводу, что жестокими методами, репрессиями мы никогда не исправим положение в нашей стране. В первую очередь надо повернуться лицом к человеку».
В любом случае, использование мнения специалистов, привлекаемых Общественной палатой, и ее представителей непосредственно дает возможность получить более объективную картину на ту или иную правовую проблему, выработать более обширные предложения ее разрешения.
В этом плане также представляется необходимым более широкое привлечение интеллектуального фонда и Ассоциации юристов России, недавно образованной на базе двух союзов юристов России, к проведению правовой экспертизы нормативных актов, разрабатываемых специалистами МВД.
Эта деятельность для Ассоциации будет соответствовать ее целям и задачам, которые определены Уставом Ассоциации, в частности такие, как: содействие процессу формирования правового государства в Российской Федерации и объединению усилий юристов в деле достижения единства правотворческой, правосознательной, защитной деятельности; обеспечение прав и свобод человека; привлечение широкой юридической общественности к участию в национальных и международных правовых, гуманитарных и иных проектах и программах; укрепление связи между юридической наукой, образованием и практикой; изучение и совершенствование практики применения законодательства; содействие укреплению правовой основы деятельности юристов, их социально-правовой защищенности и др.
На учредительном съезде Ассоциации Президентом РФ В. В. Путиным отмечена необходимость консолидации усилий юристов и отказа от местнических, узковедомственных подходов в нормотворческой деятельности.
В этой связи глава государства подчеркнул важность профессиональной экспертизы законопроектов. «Рассчитываю, что ваша Ассоциация примет активное участие как в разработке, так и в профессиональной экспертизе законопроектов», — заявил В. В. Путин, призвав членов Ассоциации юристов России принимать активное участие в совершенствовании законодательной и правоприменительной деятельности.
Принимая во внимание, что глава МВД России и его заместители, а также ряд высококвалифицированных сотрудников Правового департамента и других подразделений Министерства принимают активное участие в мероприятиях, проводимых Ассоциацией, представляется, что привлечение экспертов Ассоциации к нормотворческой деятельности Министерства отражает взаимные интересы в разработке и принятии правовых механизмов, отвечающих современным потребностям правового регулирования.
Эти и иные задачи правовой службы МВД России, понимание их сложности, а также определение новых ориентиров в их разрешении будут способствовать повышению эффективности деятельности системы МВД в целом и доверия к сотрудникам органов внутренних дел и внутренних войск.
