(Зинков Е. Г., Уюткин Н. Н.) («Административное право и процесс», 2013, N 10)
КОЛЛИЗИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОСТРАНСТВЕННОГО ДЕЙСТВИЯ СТАТЬИ 43 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПОЛИЦИИ»
Е. Г. ЗИНКОВ, Н. Н. УЮТКИН
Зинков Евгений Геннадьевич, профессор кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, доктор философских наук.
Уюткин Николай Николаевич, заслуженный юрист Кубани, старший преподаватель кафедры гражданского права Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия.
В научной статье предпринят краткий обзор и анализ мер, препятствующих осуществлению законных прав граждан Российской Федерации на социальную защиту, гарантированную Конституцией Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон, социальная защита, возмещение вреда, правовая позиция, деликтные правоотношения, страховые выплаты, ежемесячная компенсация по возмещению вреда, причиненного здоровью.
Conflicts peculiarities of territorial application of article 43 of Federal law «On police» E. G. Zinkov, N. N. Uyutkin
In the scientific article a brief overview and analysis of measures impeding the exercise of the legitimate rights of citizens of the Russian Federation on the social protection guaranteed by the Constitution of the Russian Federation.
Key words: The Constitution of the Russian Federation, federal law, social protection, compensation, legal position, tort law, insurance payments, monthly compensation to reimburse for damage caused to health.
Современное состояние дел в части социальной защиты граждан Российской Федерации, находящихся при исполнении договорных обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы, службы в полиции и других соответствующих обязанностей, говорит нам о том, что пора уделить внимание коллизионным особенностям действия ст. 43 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции». Вызвано это в первую очередь тем, что участились обращения граждан Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации <1> и Верховный Суд Российской Федерации <2> по проблеме возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении им своих прямых должностных обязанностей по поддержанию и наведению конституционного строя современной Российской Федерации. Данная тенденция отмечается и в таком документе, как «Оперативный обзор рассмотренных в январе — июле 2012 года обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации по вопросам деятельности органов внутренних дел» <3>. ——————————— <1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона «О полиции» в связи с запросом Железнодорожного районного суда города Пензы» // Российская газета. Федеральный выпуск. N 5749. 2012. 6 апреля. URL: http://rg. ru/2012/04/06/sud-dok. html (дата обращения: 24.03.2013). <2> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2010 г. N 37-В09-10 по иску Митрохина И. С. к Управлению внутренних дел по Орловской области о взыскании ежемесячных выплат в возмещение вреда здоровью и задолженности по указанным выплатам, по надзорной жалобе Митрохина И. С. на решение Советского районного суда г. Орла от 8 июня 2009 г. // Форум сотрудников МВД России. URL: http://www. police-rf. ru/index. php? showtopic=1427 (дата обращения: 24.03.2013). <3> Оперативный обзор рассмотренных в январе — июле 2012 года обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации по вопросам деятельности органов внутренних дел // URL: http://news. kremlin. ru/media/letters/digests/41d41a6556383efba330.pdf (дата обращения: 24.03.2013).
Одновременно с вышеперечисленным по тексту следует отметить еще и то, что обозначенная нами проблема была актуальной и до принятия Федерального закона «О полиции». Об этом нам говорит правоприменительная и судебная практика прошлых лет, которая наглядно показывает, что рассматриваемая нами проблема привлекала к себе внимание и вызывала споры в применении ч. 4 ст. 29 Закона Российской Федерации «О милиции». Таким образом, здесь необходимо отметить тот факт, что возникшая проблема имеет давний источник своего возникновения, который кроется в вопросе неоднозначного системного толкования ст. 1084 ГК РФ как судами разного уровня, так и начальствующим составом органов внутренних дел. Основываясь на результатах такого рода толкования, складывалась и правоприменительная практика ч. 2 ст. 29 Закона Российской Федерации «О милиции», исключением не стала и ч. 3 ст. 43 Федерального закона «О полиции». Однако, несмотря на сложившуюся практику, в ряде случаев суды первой инстанции все-таки удовлетворяли исковые требования истцов о взыскании ежемесячных выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью во время исполнения служебных обязанностей в полиции (милиции) и взыскивали определенные суммы с территориальных управлений внутренних дел в пользу стороны, предъявлявшей исковые требования к территориальным органам внутренних дел, но последние по истечении определенного времени самостоятельно прекращали производить выплаты по надуманным основаниям, таким, как изменение судебной практики или отсутствие вины ответчика и проч. Уместно указать и на тот факт, что по большей части суды как первой, так и второй инстанций просто отказывали истцам в удовлетворении их законных исковых требований по причине отсутствия прямой вины причинения вреда здоровью со стороны представителей органов внутренних дел. Показательно в этом отношении решение Шахтинского городского суда Ростовской области, рассмотревшего иск гражданина (…) к главному управлению Министерства внутренних дел России по Ростовской области, управлению Министерства внутренних дел России по г. Шахты об обязании назначить ему ежемесячные выплаты в возмещение вреда здоровью, причиненного в период прохождения службы в органах внутренних дел, откуда он был уволен на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе. 7 февраля 2012 г. суд принял решение, которым в удовлетворении иска отказал. Апелляционным определением судебной комиссии по гражданским делам Ростовского областного суда от 16.04.2012 апелляционная жалоба истца оставлена без удовлетворения, а решение суда первой инстанции — без изменения <4>. ——————————— <4> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2013 г. N 41-КГ12-28 «По делу об обязанности назначить ежемесячные выплаты в возмещение вреда здоровью по кассационной жалобе Морозова С. Г. на решение Шахтинского городского суда Ростовской области» // URL: http://vsrf. ru/index. php (дата обращения: 24.02.2013).
За основу такого рода мотивировки принятых решений суды первой и второй инстанций приняли факт отсутствия прямой вины ответчиков в причинении вреда здоровью истца. Однако с указанной позицией судов не согласился Верховный Суд Российской Федерации, отразив свою позицию в Определении от 25.01.2013 N 41-КГ 12-28 судебной коллегии по гражданским делам, в котором указал на то, что решение Шахтинского городского суда Ростовской области и Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда отменено и дело направлено на новое рассмотрение. Таким образом, суд кассационной инстанции не согласился с мотивировкой нижестоящих судов, посчитав, что их выводы сделаны с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела, т. к. ст. 1084 ГК РФ устанавливает гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный жизни и здоровью граждан при исполнении обязанностей службы в полиции (милиции), при наличии общих оснований наступления такой ответственности. Наряду с этим в обеспечение исполнения полномочий указанной нормы следует указать Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <5>, не забывая и о Приказе МВД РФ от 15 октября 1999 г. за N 805 (в ред. от 27.02.2003), несмотря на то что он признан в большей части утратившим силу, поскольку в нем утверждена Инструкция о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.1999 N 1937) <6>. ——————————— <5> Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // URL: http://graph. document. kremlin. ru/page. aspx? l;1584715 (дата обращения: 24.02.2013). <6> Приказ МВД РФ от 15 октября 1999 г. N 805 (в ред. от 27.02.2003) «Об утверждении Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких» (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.1999 N 1937) // URL: http://zaki. ru/pagesnew. php? id=6666 (дата обращения: 24.02.2013).
Таким образом, есть все основания утверждать, что право сотрудников органов внутренних дел на возмещение вреда, причиненного здоровью, в т. ч. и на получение в качестве дополнительной гарантии пострадавшим сотрудником ежемесячной компенсации за причиненный вред здоровью, установлено и нормами специального законодательства, предусматривающими такую возможность на условиях, не поставленных в зависимость от наличия общих оснований гражданско-правовой ответственности. Для этого достаточно самого факта причинения вреда при исполнении обязанностей службы в полиции. На наш взгляд, исключительно правовую позицию занял Тбилисский районный суд Краснодарского края, удовлетворивший своим решением от 03.02.2009 заявление (…) к Главному управлению внутренних дел МВД РФ по Краснодарскому краю об обязании ответчика производить ежемесячные выплаты в возмещение вреда здоровью при исполнении служебных обязанностей в органах внутренних дел, причиненного на территории Северо-Кавказского региона, послужившего основанием для его увольнения из органов внутренних дел <7>. ——————————— <7> Решение Тбилисского районного суда Краснодарского края от 03.02.2009 // Архив Тбилисского районного суда Краснодарского края за 2009 г. Станица Тбилисская Краснодарского края.
Такой подход к разрешению споров данной категории дел признал правильным и Конституционный Суд Российской Федерации, который своим Постановлением от 15.07.2009 за N 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 ГК РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» <8> подтвердил, что иное «понимание части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» во взаимосвязи со статьей 1084 ГК РФ приводит к несоразмерному ограничению прав сотрудников милиции, не соответствует конституционным принципам социального государства, равенства всех перед законом и судом, а также противоречит самой правовой природе компенсационных выплат, которые должны производиться во всех случаях, когда в системе действующих правовых средств возмещение вреда не обеспечивается в надлежащем объеме, в т. ч. путем гражданско-правового взыскания с третьих лиц, включая лиц, совершивших правонарушения, которыми был причинен вред жизни или здоровью» <9>. ——————————— <8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» // URL: http://www. russianpeople. ru/old/141229 (дата обращения: 24.03.2013). <9> Там же.
Мало чем изменилась правовая позиция по рассматриваемому вопросу и с принятием Федерального закона «О полиции». Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил свое толкование подобного рода вопросов в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона «О полиции» в связи с запросом Железнодорожного районного суда города Пензы» <10>. ——————————— <10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона «О полиции» в связи с запросом Железнодорожного районного суда города Пензы» // URL: http://rg. ru/2012/04/06/sud-dok. html (дата обращения: 24.03.2013).
В условиях сложившейся на сегодняшний день неудовлетворительной криминогенной реальности в Российской Федерации все большее количество ее граждан привлекается к наведению конституционного правопорядка, а если говорить конкретно, то имеется в виду казачество, участвующее в действиях, связанных с исполнением соответствующих обязанностей по поддержанию и наведению конституционного правопорядка в Российской Федерации. По этой причине крайне возросла актуальность проблемы возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью граждан при непосредственном исполнении охраны правопорядка. Исходя из вышеизложенного по тексту, зададимся вопросом, а чем, собственно, вызван столь значительный интерес к судебному разбирательству по вопросу возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении им своих прямых должностных обязанностей по наведению конституционного правопорядка, у граждан Российской Федерации. Для того чтобы найти ответ на поставленный нами вопрос и одновременно разобраться в причине возросшего искового производства по делам о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении и наведении конституционного правопорядка в Российской Федерации, мы обратимся к интервью начальника Главного управления МВД России по Пермскому краю Ю. К. Валяеву, в котором он внес ясность в ситуацию, сложившуюся вокруг реорганизации органов внутренних дел и работы полиции <11>. ——————————— <11> Валяев Ю. К. Год действия Закона «О полиции»: анализ ситуации и перспективы: интервью с Ю. К. Валяевым, 28.05.2012 // Телекомпания РИФЕЙ Пермь: сайт. URL: http://www. rifey. ru/wall/words/show_id_5247/28052012god_deystviya_zakona_o_politsii_analiz_situatsii_i_perspektivyi (дата обращения: 24.03.2013).
Юрий Константинович отмечает, что с момента вступления в силу Федерального закона «О полиции» практика его применения столкнулась с серьезными трудностями и множеством острых дискуссий. В частности, он отмечает, что проведение любой реформы неизбежно сопряжено с возникновением большого количества проблем. Одна из которых — экономия финансовых средств. В результате этого возник вопрос, касающийся перехода в федеральную собственность зданий, занимаемых подразделениями органов внутренних дел, состоявших до реформирования на муниципальном финансировании из местного бюджета. Таким образом, «на сегодняшний день полиция обеспечена служебными помещениями только на 85%. Их расположение выбрано не слишком удачно. 60% административных помещений располагаются в приспособленных зданиях, в цокольных этажах жилых домов. Места дислокации разбросаны по населенным пунктам, зачастую находятся на значительном удалении от основного здания. Это не позволяет в полном объеме выполнить требования по антитеррористической безопасности и технической укрепленности, а также требования других нормативных документов МВД России. 75% наших зданий и сооружений нуждаются в капитальном и текущем ремонте» <12>. Экономия финансовых средств отразилась и на процедуре сокращения сотрудников, вызвав социальное напряжение, несмотря на все предпринятые меры по смягчению столь непопулярных мер. ——————————— <12> Там же.
Исходя из вышесказанного по тексту, мы выяснили одну из многих проблем, оказывающих свое негативное воздействие на функционирование органов внутренних дел Российской Федерации. Однако мы также отметили и факт смягчения непопулярных мер, возникших в результате хронической экономии финансовых средств соответствующими органами Министерства внутренних дел Российской Федерации. Зададимся вопросом, а в чем, собственно, выражены эти смягчающие меры, какова их правовая основа. Первое, на что мы можем опереться в указанном вопросе, это Конституция Российской Федерации, которая в ч. 2 ст. 7 гарантирует социальную защиту, труд и здоровье своих граждан. Подкрепляются эти гарантии ст. 39, а также еще и ч. 1 и 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации, где сказано о том, что «каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию <…> право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены». А в ч. 1 ст. 41 говорится о том, что «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь» из средств бюджета учреждения здравоохранения Российской Федерации и других поступлений, включая и страховые взносы. Завершает перечень социальной защиты и обеспечения граждан Российской Федерации ст. 53 Конституции Российской Федерации, в которой изложено содержание, вызывающее коллизионное правотолкование и правоприменение в части возмещения «государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц», гражданам Российской Федерации, находящимся при исполнении своих должностных обязанностей по наведению, обеспечению и поддержанию конституционного строя и правопорядка в Российской Федерации. Для того чтобы разобраться в коллизионной составляющей указанного положения, следует обратиться к другим источникам права, составляющим судебную практику по данному вопросу. Итак, в соответствии со ст. 1084, 1086 ГК РФ вред и размер вреда, причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении обязанностей службы в полиции, возмещается по правилам, предусмотренным главой 59 ГК РФ, если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности <13>, нашедший свое отражение в Федеральном законе от 24.07.1998 N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», а также в п. 1 ст. 969 ГК РФ. Однако ведомственные законодательные акты не берут во внимание указанные выше по тексту положения, т. к., по мнению первых лиц МВД Российской Федерации, они регулируют только деликтные правоотношения и не могут рассматриваться как правоприменительные для представителей органов внутренних дел, ссылаясь на ст. 53 Конституции Российской Федерации. ——————————— <13> О признании частично недействительным и не порождающим правовых последствий пункта 3 Порядка и условий возврата недополученных денежных компенсаций гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2001 г. N 455: решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 октября 2001 г. N ГКПИ2001-1184, 1467 // URL: http://www. ourcourt. ru/practice/federl4/prl4717.htm (дата обращения: 24.03.2013).
Здесь уместно заявить о том, что согласно ст. 1085 ГК РФ и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» в связи с жалобой гражданина М. А. Будынина» <14>, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» <15>, возмещение вреда должно осуществляться по правилам, не худшим, чем у других граждан Российской Федерации, подлежащих обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве. Следовательно, ведомственное законодательство не должно создавать условий по ухудшению возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью, а также не рассматривать страховые выплаты как основные по возмещению причиненного вреда жизни и здоровью в связи с осуществлением служебной деятельности. ——————————— <14> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации N 17-П от 26 декабря 2002 г. «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» в связи с жалобой гражданина М. А. Будынина» // URL: http://bre. ru/laws/15807.html (дата обращения: 24.03.2013). <15> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» // URL: http://www. russianpeople. ru/old/141229 (дата обращения: 24.03.2013).
Таким образом, следует учитывать право сотрудников органов внутренних дел на получение дополнительной гарантии в ежемесячной компенсации по возмещению вреда, причиненного здоровью, на условиях, не поставленных в зависимость от наличия общих оснований наступления гражданско-правовой ответственности, т. к. для наступления осуществления указанной выплаты достаточно только самого факта причинения вреда здоровью при исполнении служебных обязанностей <16>. В дополнение к сказанному необходимо учесть и тот факт, что размер утраченного заработка потерпевшего, согласно п. 1 ст. 1086 ГК РФ, определяется в процентах к его среднему месячному заработку по выбору самого потерпевшего <17>. ——————————— <16> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2013 г. N 41-КГ12-28 «По делу об обязанности назначить ежемесячные выплаты в возмещение вреда здоровью по кассационной жалобе Морозова С. Е. на решение Шахтинского городского суда Ростовской области» // URL: http://vsrf. ru/index. php (дата обращения: 24.02.2013). <17> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 г. N 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина» // Российская газета. Федеральный выпуск. N 5103. 2010. 5 февраля. URL: http://www. rg. ru/2010/02/05/sud-dok. html (дата обращения: 24.03.2013).
Исходя из вышеизложенного и учитывая все сказанное, следует помнить также и о том, что природа правовой коллизии заключена не только в объективных условиях своего существования, но и в чрезмерном правотворчестве, которое ориентировано только на правовые предписания для нижестоящих субъектов и объектов права, тогда как для вышестоящих субъектов права во внимание берется лишь правовое усмотрение в виде ведомственного нормотворчества, встающего на место закона, равного для всех. И в заключение хочется сказать о том, что недофинансирование органов внутренних дел (как, собственно, и других государственных структур) носит хронический характер и является проблемой не только одних органов правопорядка, но и правительственных структур также. Однако это не может и не должно служить поводом и основанием для отказа потерпевшим сотрудникам полиции (милиции) и казачества, а также целого ряда других структур, находящимся при исполнении договорных обязательств, в возмещении вреда, причиненного их жизни или здоровью при выполнении ими служебных обязанностей. На том основании, что основные права и свободы гражданина в Российской Федерации защищены в конституционном порядке приоритетно, любое их умаление является в моральном плане недопустимым, а в правовом незаконным. Представляется (и это отражено в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации), что законодателю уже необходимо внести выработанные судами высших инстанций России изменения в действующее законодательство, направленные на совершенствование всего механизма по решению вопросов возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью сотрудников полиции при исполнении ими служебных обязанностей, выплаты пособий по случаю потери кормильца, если наступила смерть кормильца или наступила смерть работника органов внутренних дел, членам его семьи, исключив необходимость обращения их в самые высшие судебные инстанции Российской Федерации.
