(Пчелинцев С. С.) («История государства и права», 2010, N 10)
ФОРМИРОВАНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ ЗА РУБЕЖОМ В XIX — XX ВВ. <*>
С. С. ПЧЕЛИНЦЕВ
——————————— <*> Pchelinczev S. S. Formation of the principle of centuries legitimacy of state service abroad in the XIX — XX.
Пчелинцев Сергей Сергеевич, аспирант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Осуществляемая в Российской Федерации модернизация политической системы и государственного аппарата тесно взаимосвязана с преодолением правового нигилизма и реализацией принципа законности на государственной службе. Это вызывает необходимость научного осмысления основных исторических этапов становления принципа законности на государственной службе за рубежом. В рамках статьи осуществлена попытка ретроспективного исследования развития законодательства о государственной службе в зарубежных государствах. По результатам высказаны соображения об основных тенденциях эволюционного изменения содержания принципа законности на государственной службе в развитых зарубежных государствах в условиях реформирования государственного управления.
Ключевые слова: административные процедуры функционирования государственных служащих, государственная служба, государственные услуги, гражданское общество, законность, законодательство о государственной службе, зарубежный опыт государственной службы, качество государственного управления, концепция «активизирующего государства», открытость государственной службы, подотчетность государственных служащих, правовое регулирование государственной службы, принципы государственной гражданской службы, принцип законности, реформирование государственной службы за рубежом, этические нормы поведения государственных служащих.
Modernization of political system and state apparatus effectuated in the Russian Federation are closely interconnected with negotiation of legal nihilism and realization of the principle of legitimacy in the state service. It calls for necessity of scientific understanding of basic historical stages of formation of the principle of legitimacy in the state service abroad. Within the frames of the article the author makes an attempt of retrospective research of development of legislation on the state service in foreign countries. In accordance with the results the author makes conclusions regarding basic tendencies of evolutionary change of the contents of the principle of legitimacy in the state service in developed foreign countries in conditions of reform of state management.
Key words: administrative procedures of functioning of state officials, state service, state services, civil society, legitimacy, legislation on state service, foreign experience of state service, quality of state management, concept of «activating state», openness of state service, jurisdiction of state officials, legal regulation of state service, principle of legitimacy, reform of state service abroad, ethic norms of behavior of state officials.
Как констатирует член-корреспондент РАН Е. А. Лукашева, история становления и развития государственности неотделима от поиска оптимальных параметров взаимоотношений власти и человека, тесно связанного с развитием идей правового государства, несовместимого с произволом и насилием <1>. Не случайно одним из принципов естественно-правовой доктрины наряду с идеей свободы личности и неотчуждаемых прав человека, принадлежащих ему от рождения, являлось установление пределов государственной власти естественным законом и разумом и определение границ ее воздействия на человека <2>. ——————————— <1> См.: Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2001. С. 173, 215; см. также: Абдулаев М. И. Указ. соч. С. 42 — 50. <2> См.: Блунчли И. К. История общего государственного права и политики от XVI века по настоящее время. СПб.: Изд-во О. И. Бакста, 1874. С. 147 — 150, 181 — 182; Нерсесянц В. С. Философия права: Учебник для вузов. М.: Норма, 2003. С. 467 — 471; Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2005. С. 35; и др.
Начиная с середины XIX в. в наиболее развитых зарубежных странах постепенно стало уделяться серьезное внимание правовому регулированию государственной службы. Например, в Англии, где принято считать, что гражданская служба существует с 1855 г. (с момента введения конкурсных процедур при найме чиновников), ее развитие осуществлялось на основе обширной нормативной базы, направленной на обеспечение реализации государственными служащими исполнительных, профессиональных, административных и технических функций. Начатое еще в 1890 г. по результатам работы комиссии под руководством М. У. Ридли поэтапное преобразование гражданской службы исходило из необходимости ее более полного правового урегулирования. Уже в конце XIX в. основными чертами государственной службы (в тот период службы по гражданскому ведомству) в Англии признавались: конкурсный экзамен при приеме на службу; исполнение служебных обязанностей по замещаемой должности в соответствии с установленными правилами и аттестатом по гражданскому ведомству по результатам сданных чиновником экзаменов; меры социальной защиты чиновника в виде пенсионного обеспечения после завершения службы <3>. ——————————— <3> См.: Поррит Э. Современная Англия. Права и обязанности ее граждан. М.: Тип. Т-ва И. Д. Сытина, 1897. С. 272 — 280; Уэйд Э., Филипс Д. Конституционное право / Под ред. Б. С. Крылова. М.: Изд-во иностранной литературы, 1950. С. 204 — 208.
Оценивая состояние исполнительной власти в Англии в начале XX в., российский дореволюционный правовед А. А. Алексеев полагал, что по сравнению с тогдашними отечественными реалиями деятельность государства в Англии «развивается во все более полном и точном согласии с народными стремлениями и желаниями, дает им практическое осуществление в жизни», в связи с чем одновременно «современное управление Англии все расширяется, правительственные функции специализируются» <4>. ——————————— <4> Алексеев А. А. Министерская власть в конституционном государстве. Харьков: Тип. М. Зильберберг и С-вья, 1910. С. 223.
Во второй половине XIX в. конкурсная система найма чиновников была введена и во Франции, что, однако, на первых порах сопровождалось произволом администрации при подведении итогов конкурсов и отсутствием правовых гарантий при прохождении государственной службы <5>. ——————————— <5> См.: Синькевич Н. А., Болотина Е. В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права. 2006. N 5. С. 39 — 42.
Примерно в тот же период времени австрийский ученый Л. Штейн обращал внимание на то, что «государственные чины суть организованное представительство достоинства и чести государства», в связи с чем должностные лица должны действовать «во имя государства», что предполагало и выполнение ими государственных предписаний, имеющих характер законов и нормативных актов органов исполнительной власти <6>. ——————————— <6> См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления в сравнении литературы и законодательства Франции, Англии и Германии / Пер. с нем. под ред. И. Е. Андреевского. СПб.: Тип. В. В. Пратц, 1874. С. 21 — 22.
На основе этих принципиальных подходов и осуществлялось законодательное регулирование основ государственной службы в большинстве развитых стран, которое постепенно было завершено в течение XX в. Например, во Франции на основе Конституции 1958 г. приняты Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях государственных служащих и Закон от 11 января 1984 г. о статуте центральной государственной службы <7>. ——————————— <7> См.: Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. N 11. С. 60 — 66.
В последующем вопросам регулирования государственной службы на основе принципа законности стало уделяться все больше внимания и в специальных нормах конституций большинства стран Европейского союза (особенно в новых конституциях государств Восточной Европы) и других государств, на содержание которых серьезное влияние оказали нормы международного права и практика Европейского суда по правам человека <8>. ——————————— <8> См.: Пчелинцев С. С. Конституции зарубежных государств о законности на государственной службе: сравнительный анализ // Юридический мир. 2008. N 6. С. 74 — 76.
В то же время в начале нынешнего столетия активно обосновывается концепция «активизирующего государства», заключающаяся в переходе от опеки к партнерским отношениям государства и гражданского общества на основе сотрудничества, дискуссий и взаимной ответственности <9>. ——————————— <9> См.: Васильева А. Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. N 12. С. 64 — 74; Гаман-Голутвина О. Административная реформа: отечественный и зарубежный опыт // Президентский контроль. 2007. N 10. С. 39 — 48.
Это связано с тем, что проблема реформирования государственной службы в целях преобразования государственного аппарата в интересах гражданского общества, как важной составляющей совершенствования государственного управления, является очень актуальной для многих государств <10>. ——————————— <10> См.: Никитин В. В. Гражданское общество в контексте развития государственно-управленческой науки // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность. СПб.: СЗАГС, 2007. С. 94 — 99.
Характерно высказывание бывшего вице-президента США А. Гора о стремлении «создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше», что фактически означало повышение эффективности работы государственных служащих (в том числе по оказанию государственных услуг) с одновременным сокращением их количества и повышением руководящей роли «ответственного» правительства <11>. ——————————— <11> См.: Василенко И. Уроки административных реформ в США // Государственная служба. 2007. N 4. С. 147 — 159.
Основными тенденциями реформирования государственной службы в государствах Запада (США, Канаде, Великобритании, Франции, Италии и др.) <12>, в Азии (Японии, Южной Корее, Сингапуре и др.) <13>, в Южно-Африканской Республике <14> являются: а) формирование эффективных и гибких систем управления; б) создание ясных и понятных административных процедур функционирования государственных служащих; в) повышение открытости государственной службы; г) повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих; д) ориентация на качество управления с достижением конечного положительного результата и предоставляемых государственных услуг гражданам; е) развитие системы подотчетности государственных служащих. ——————————— <12> См.: Литвинцева Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба. 2007. N 6. С. 172 — 179. <13> См.: Козырин А. Н., Глушко Е. К., Штатина М. А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: Учебное пособие. М.: Теис, 2006. С. 29 — 33; Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Весь Мир, 2003. <14> Лобанов В. Государственная служба в Южно-Африканской Республике // Государственная служба. 2008. N 4. С. 72 — 75.
На основе пересмотра концепции государственной службы предусматривается закрепить принцип служения обществу на основе механизма обеспечения открытости государственной службы и возможности контроля гражданского общества за действиями государственных служащих, что требует совершенствования процедурных норм. В этих целях в одних странах (Германия) совершенствуется работа административных судов, в других (Великобритания) более детально регламентируются административные процедуры <15>. ——————————— <15> См.: Штатина М. А. Особенности структурных административных реформ конца XX — начала XXI века // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 1. С. 20 — 22.
Большое внимание уделяется реформе органов управления государственной службой. В качестве особенностей современного этапа реформирования государственной службы в развивающихся странах можно отметить создание специальных органов (структур) по организации и контролю реформ (например, Комиссий по государственной службе в Южной Корее и в Сингапуре) <16>. ——————————— <16> См.: Литвинцева Е. Система управления государственной гражданской службой в зарубежных странах // Президентский контроль. 2007. N 3. С. 39 — 48.
С другой стороны, в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой ее реорганизации на рыночной основе <17>. Кроме того, реформирование государственной службы в США при сокращении ее бюджетного финансирования не привело к возврату доверия граждан к правительству <18>. В ФРГ значительное сокращение государственных служащих повлекло и объективное падение объема и качества оказываемых населению услуг. ——————————— <17> См.: Гаман-Голутвина О. Административная реформа: отечественный и зарубежный опыт // Президентский контроль. 2007. N 10. С. 42. <18> См.: Василенко И. Уроки административных реформ в США // Государственная служба. 2007. N 4. С. 147 — 159.
Кроме того, в целом ряде стран (Канада, Франция, Нидерланды) зафиксировано падение престижа государственной службы <19>. ——————————— <19> См.: Егоров В. К. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба. 2006. N 5. С. 11 — 24.
По результатам эмпирического исследования, проведенного Всемирным банком в ряде стран с переходной экономикой (J. Anderson, C. Reid, R. Ryterman, 2003), попытки внедрения методов, ориентированных на результаты, отрицательно влияют на результативность государственного управления, если они не подкреплены дееспособными механизмами этического регулирования и меритократического управления человеческими ресурсами (т. е. реальной оценки государственных служащих и стимулирования их карьерного продвижения в зависимости от достигнутых ими конкретных результатов). Это свидетельствует о том, что внедрению систем управления, ориентированных на результаты, должны предшествовать усилия по созданию потенциала в сфере этики и меритократии <20>. ——————————— <20> См.: Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. N 2 — 3. С. 15.
В мировой практике все более важное значение для реализации принципа законности и исключения произвола со стороны государственных служащих приобретает оказание публичных услуг в рамках четко определенных административных процедур. Как отмечает швейцарский исследователь Экштайн К., любое действие государственного органа должно осуществляться исключительно с целью выполнения предписаний закона и исключения произвола, т. е. непонятного, нелогичного, не основанного на каких-либо разумных аргументах поведения государственного служащего, связанного зачастую со злоупотреблениями <21>. ——————————— <21> См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской конвенции: Учебное пособие для вузов. М.: NOTA BENE, 2004. С. 253 — 266.
В Китае борьба с коррупцией в государственном аппарате (китайский термин «фубай», т. е. разложение) заключается в контроле за деятельностью чиновников, в том числе самого высокого уровня. Специальные меры в этом направлении в виде закрепления административных процедур деятельности государственных служащих предусмотрены вступившим в силу с 1 января 2006 г. Законом о государственных служащих <22>. ——————————— <22> См.: Ахметшин Н. Х. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в КНР // Государство и право. 2008. N 8. С. 56 — 63.
Несмотря на различные национальные подходы в повышении эффективности государственной службы, общим практически для всех государств является то, что государственные служащие (публичная администрация), действуя в публичных интересах, обеспечивают исполнение и применение законов в интересах граждан <23>. ——————————— <23> См.: Козырин А. Н., Глушко Е. К., Штатина М. А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: Учеб. пособие. М.: Теис, 2006. С. 6.
Анализ рассмотренных в статье материалов позволяет сделать следующие основные выводы: 1. Основные подходы к пониманию и реализации принципа законности на государственной службе в зарубежных государствах с устоявшимися демократическими традициями на первоначальном этапе нашли закрепление в национальных конституциях и в специальных законодательных актах в XIX — XX вв. 2. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что законность на государственной службе в течение длительного исторического периода в большинстве зарубежных стран традиционно означала осуществление всех свойственных государственным органам и государственным служащим функций в строгом соответствии с национальными конституцией, законами и иными нормативными актами согласно компетенции государственных органов. 3. На современном этапе понятие законности на государственной службе в зарубежных странах существенно расширилось и дополнительно к традиционно сложившимся подходам также включает комплекс мер законодательного и организационного характера, предусматривающих: а) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих; б) ориентацию на достижение конечного положительного результата в деятельности государственных служащих по предоставлению гражданам оказания публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов; в) создание открытых, четких и понятных для граждан административных процедур функционирования государственных служащих; г) существенное повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих; д) развитие системы контроля гражданского общества за действиями государственных служащих.
