(Гордиенко И. И.) («Правовые вопросы недвижимости», 2011, N 2)
ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВКЛЮЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГРАНИЦЫ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
И. И. ГОРДИЕНКО
Гордиенко И. И., ассистент кафедры земельного права Московского государственного университета по землеустройству, кандидат юридических наук.
Одним из важных вопросов землепользования является установление категории земельного участка и его разрешенного использования. Н. И. Краснов, исследуя содержание режимов земель, указал, что для того чтобы конкретный земельный участок можно было отнести к определенной категории земель, необходимо юридически установить и закрепить целевое назначение этого земельного участка для использования его в тех или иных целях <1>. ——————————— <1> См: Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. С. 25.
Земля является не только ценным природным ресурсом, но и необходимым пространственным базисом для строительства новых объектов недвижимости. При ограниченности земельного ресурса новое строительство в городах возможно либо за счет сноса старых и ветхих зданий, строений, использования захламленных земельных участков, либо за счет экспансии новых территорий. В связи с этим активная строительная деятельность в городах обусловливает необходимость вовлечения свободных земельных участков в хозяйственный оборот. Так, по мнению А. М. Турубинера, установление целевого назначения земель и отнесение тем самым земельных участков (массивов) к определенной категории земель производятся не при отводе земель конкретным землепользователям, а несколько ранее, при установлении задач, для которых должны быть использованы те или иные земельные участки (массивы) <2>. ——————————— <2> См: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 142.
В настоящее время приобрела популярность процедура включения земельных участков в земли населенных пунктов. Это связано прежде всего с упрощенным порядком перевода земельных участков из земель иных категорий в земли населенных пунктов, отсутствием необходимости проведения каких-либо экспертиз, а также возможностью одновременного изменения категории земельного участка и вида разрешенного использования. Е. Н. Никитина отметила, что «при включении земельных участков сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов они не лишаются своего экономического признака — использования для нужд сельского хозяйства. Однако для них характерен смешанный правовой режим и нормы, которые устанавливают правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, распространяются на них постольку, поскольку это не противоречит реализации элементов правового режима земель населенных пунктов, так как использование указанных земель для ведения сельского хозяйства носит дополнительный характер» <3>. ——————————— <3> Никитина Е. Н. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 27.
Однако, как показывает практика, основная часть земельных участков в результате рассматриваемой процедуры получает следующие виды разрешенного использования: «для индивидуального жилищного строительства», «для комплексного освоения в целях жилищного строительства», «для размещения торгового комплекса» <4> и др. Рассмотрим более детально процесс включения земельных участков в земли населенных пунктов. ——————————— <4> См., например: Постановление Правительства Московской области от 16 мая 2011 г. N 442/16 «О включении земельного участка в границы д. Ивановка городского поселения Белоозерский Воскресенского муниципального района».
Согласно п. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации <5> установлением или изменением границ населенных пунктов является: ——————————— <5> СЗ РФ. 29.10.2001. N 44. Ст. 4147.
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <6> (далее — Закон о переводе земель) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов являются переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. ——————————— <6> СЗ РФ. 27.12.2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2012 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, если земельный участок включен в границы населенного пункта в установленном законом порядке, то дополнительного решения о переводе не требуется. Необходимо отметить, что при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 1 января 2012 г. может осуществляться как путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации <7>, так и путем включения земельных участков в границы населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» <8> (далее — Закон о введении в действие ГСК РФ). ——————————— <7> СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <8> СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.
Порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов предусматривает следующую последовательность действий. 1. Заинтересованное лицо направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта (далее — заявление) и об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта, либо на земельные участки, исключаемые из границ населенного пункта. Перечень документов, предоставляемых заявителем, является исчерпывающим. Понятие «заинтересованное лицо» не дается в Законе о введении в действие ГСК РФ. А. А. Ялбулганов считает, что заинтересованными лицами могут выступать «юридические лица (предприятия, учреждения, организации), граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и, кроме того, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока» <9>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (под ред. А. А. Ялбулганова) включен в информационный банк согласно публикации — Юстицинформ, 2007 (издание третье, переработанное и дополненное). —————————————————————— <9> Комментарий к Федеральному закону РФ от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» / Под ред. проф. А. А. Ялбулганова. М., 2005.
В Законе о переводе земель указано, что к ходатайству о переводе земли из одной категории в другую требуется согласие правообладателя. Вместе с тем в числе оснований для отказа в переводе земли из одной категории в другую (ст. 4) несогласие правообладателя не указано вообще. К тому же неясно, кто понимается под «правообладателем» — собственник или титульный владелец. Представляется целесообразным для внесения четкости понимания норм, регулирующих процесс включения земельных участков в земли населенных пунктов, уточнить понятие «заинтересованное лицо», а также предусмотреть обязательное согласие собственника земельного участка на изменение его категории путем включения в границы населенного пункта. Кроме того, действующее законодательство также не содержит определения мотивированного заявления. Исходя из практики применения указанного термина мотивированное заявление предусматривает наличие достаточно убедительных доводов и доказательств необходимости совершения определенных действий <10>. К примеру, заявление, в котором целью включения земельного участка в границы населенного пункта указаны жилищное строительство и постоянное проживание, можно считать мотивированным в случае отсутствия на территории данного муниципального образования свободного земельного участка для указанных целей и наличия возможности обеспечения включения в границы населенного пункта земельного участка с необходимыми коммуникациями. ——————————— <10> См.: Письмо Минэкономразвития России от 02.02.2011 N Д23-366.
2. Орган местного самоуправления обязан в течение пяти рабочих дней с даты поступления заявления принять решение о проведении публичных слушаний. Публичные слушания не проводятся в случаях включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования. Срок проведения указанных публичных слушаний со дня опубликования извещения об их проведении до дня опубликования заключения о результатах таких публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления и не может быть более чем один месяц. 3. Орган местного самоуправления готовит заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта (далее — заключение о целесообразности), а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении. До сих пор не определены критерии возможности и целесообразности, которыми должны руководствоваться органы местного самоуправления при даче своих заключений. Вместе с тем можно выделить следующие показатели, которые, как правило, учитываются при подготовке таких заключений: — потребности в соответствующей территориальной зоне в населенном пункте и на территории соответствующего муниципального образования в целом; — прогнозные показатели объемов строительства на земельных участках (в случае если испрашиваемый вид разрешенного использования предполагает возведение объектов капитального строительства); — неиспользуемость земель по целевому назначению; — состояние и перспективы развития транспортной и инженерной инфраструктуры, объектов благоустройства <11>. ——————————— <11> См.: Определение Верховного Суда РФ от 05.08.2009 N 44-Г09-20.
Интересным представляется вопрос местонахождения земельных участков, которые могут быть включены в земли населенных пунктов. Законодательством Российской Федерации не предусмотрен запрет на перевод земельных участков, не граничащих с населенными пунктами и удаленных от них <12>. В то же время границы земельных участков не должны пересекать границы городских и сельских населенных пунктов, а границы городских и сельских населенных пунктов не должны пересекать границы муниципальных образований (п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ). ——————————— <12> См.: Письмо Минэкономразвития России от 02.04.2009 N Д23-870.
Таким образом, при включении земельных участков в границы населенных пунктов органы местного самоуправления могут не учитывать такой фактор, как примыкание границ участка к границе населенного пункта, но при этом данный участок должен находиться на территории одного и того же муниципального образования. Вследствие указанной недоработки законодателя на практике образуются населенные пункты, состоящие из нескольких близко расположенных частей, не имеющих общей границы. Для предотвращения появления таких населенных пунктов представляется целесообразным внести изменения в ст. 4.1 Закона о введении в действие ГСК РФ, установив запрет на включение в земли населенных пунктов земельного участка, граница которого не примыкает к границе населенного пункта, в состав которого он включается. 4. Орган местного самоуправления в течение 45 дней с даты поступления заявления направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступившее заявление, прилагаемые к нему документы, заключение о целесообразности, а также заключение о результатах публичных слушаний. 5. Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение пяти рабочих дней с даты поступления от органа местного самоуправления вышеуказанных документов направляет их для согласования: 1) в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в случае, если предполагается включение земельных участков, предоставленных воинским формированиям или органам, организациям, предприятиям, учреждениям, осуществляющим функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности; 2) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение лесными участками, в случае если предполагается включение земельных участков из состава земель лесного фонда. Проведение дополнительного согласования, за исключением указанных случаев, не допускается. 6. Срок согласования указанными органами заявления не может превышать один месяц с даты поступления таких документов на согласование. В случае непоступления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации от указанных органов письменного согласования заявления в месячный срок такое заявление считается согласованным (consultantplus:// offline/ main? base= LAW;n= 85776;fld= 134;dst= 25). 7. По истечении 30 дней с даты поступления документов либо 7 дней с даты направления документов в согласующие органы, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о включении земельного участка в границы населенного пункта и об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения (consultantplus:// offline/ main? base= LAW;n= 85776;fld= 134;dst= 100205). Отказ в принятии решения допускается исключительно по основаниям, установленным ч. ч. 19 — 21 ст. 4.1 Закона о введении в действие ГСК РФ. 8. Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет копию такого решения с указанием сведений о кадастровых номерах земельных участков в орган кадастрового учета (п. 1 ст. 5, п. 3 ст. 8 Закона о переводе земель). 9. Орган кадастрового учета уведомляет о внесенных изменениях правообладателей земельных участков, а также орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 2 ст. 5 Закона о переводе земель). Перевод земельных участков из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Отказ в принятии решения о включении земельного участка в границы населенного пункта и об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка может быть обжалован в суд. Возникает вопрос: в какой суд необходимо обжаловать отказ в принятии решения о включении земельного участка в границы населенного пункта? По общему правилу все дела, связанные с нормоконтролем, подведомственны судам общей юрисдикции, за исключением случаев, прямо указанных в законе. В настоящее время нормы, указывающей на обжалование решений о включении в земли населенных пунктов, нет. Однако попробуем разобраться: является ли принятое решение нормативным либо ненормативным актом. Для признания акта нормативным он должен отвечать следующим признакам: — представлять собой официальный документ, принятый в определенной законом форме с опубликованием в официальном печатном издании; — устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц; — быть рассчитан на многократное применение и адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Решение о включении земельного участка в земли населенных пунктов оформляется, как правило, постановлением. Данное постановление принимается в отношении определенного земельного участка либо земельных участков, принадлежащих на одном праве заинтересованному лицу. Казалось бы, постановление носит индивидуально-определенный характер, касается непосредственно правообладателя, в связи с чем является ненормативным правовым актом. Однако в Определении Верховного Суда РФ от 9 июня 2010 г. N 18-Г10-14 решение исполнительного органа субъекта Российской Федерации о включении конкретного земельного участка в земли населенных пунктов расценен как нормативный правовой акт. Верховный Суд РФ руководствовался следующим. Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса РФ является прерогативой публичных органов власти (органов государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного пользователя и правила пользования землей, а определяют назначение земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т. д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц. Таким образом, сложившаяся судебная практика говорит о том, что принятые субъектами Российской Федерации решения о включении земельных участков в земли населенных пунктов являются нормативными актами и, в случае отказа, должны быть обжалованы в суды общей юрисдикции. Процедура включения земельных участков в земли населенных пунктов имеет большое значение для развития городов и иных населенных пунктов. Однако для успешного функционирования упрощенного механизма перевода земельных участков в земли населенных пунктов важно не только создать условия, но и установить ограничения для пресечения злоупотреблений как со стороны граждан и юридических лиц, так и должностных лиц, принимающих участие в данном процессе. Установление законодательством дополнительных условий для изменения границ населенных пунктов будет способствовать уплотнению застройки, экономическому развитию городских центров, реконструкции инженерно-транспортной инфраструктуры, восстановлению заброшенных индустриальных площадок. Это, в свою очередь, позволит избежать увеличения транспортных расходов, ухудшения качества воздуха, потери сельскохозяйственных угодий и заброшенности старых районов.
