РОЛЬ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ
И. В. ГАНИЧЕВ
Ганичев Игорь Владимирович, старший преподаватель Ростовского государственного экономического университета.
В статье рассмотрена международная экологическая функция России. Определены приоритетные направления деятельности Российской Федерации на международном уровне в области охраны окружающей среды. Дан анализ законодательным нормативным актам, принятым за последние десятилетия. Установлены новые подходы в сфере международного сотрудничества. Выделен ряд новых проблем, возникших в результате вхождения России в мировой экологический рынок, которые предполагают необходимость правового решения. Сделан вывод о дальнейшем развитии законодательной базы России в области международного экологического права.
In the paper the Russia’s international ecological function is considered. The priority directions of the Russian Federation international activity in the sphere of environment protection are determined. The legislative statutory acts adopted during the last decades are analysed. New approaches in the sphere of international collaboration are determined. The paper identifies a number of new issues appearing as a result of Russia’s entry into the world environmental market and stipulating the necessity of their legal solution. A conclusion concerning the further development of Russian legislative base in the domain of international environmental law is made up.
Key words: wildlife management, environment, ecology, the contract, denouncement, the law, environment, standards, principles, terrorism, the ecology legislation.
Международное сотрудничество России в области природопользования и охраны окружающей среды, которое становится все более активным и действенным, основывается на принципах и подходах, вытекающих из национальных задач страны и положений, изложенных в таких известных документах, как: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее», «Региональная стратегия охраны окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в странах — членах Европейской экономической комиссии ООН на период до 2000 г. и далее», «Итоговый документ венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе», «Повестка дня на XXI век» (принята на Бразильской конференции в Рио-де-Жанейро и подписана главами более чем 100 государств, в том числе Россией), а также в ряде других международно-правовых актов.
Сохранение биологического разнообразия, предотвращение глобального изменения климата, борьба с разрушением озонового слоя, охрана уникальных природных зон, обмен природоохранительными технологиями и информацией и некоторые другие чрезвычайно важные для безопасности биосферы экологические проблемы относятся к приоритетным направлениям международного сотрудничества. В их реализации принимают участие многие страны мира, в том числе Россия.
Конкретный план международного сотрудничества в области экологии на долгосрочный период был обсужден на ранее упомянутой конференции ООН по окружающей среде, прошедшей в июне 1992 г. На выполнение этого плана, по предварительным подсчетам, требуется 600 млрд. долларов. Кроме названного главами государств были подписаны еще два документа: Декларация «Рио по окружающей среде и развитию» и Соглашение по лесам. Чрезвычайно важный экологический международный документ — Конвенция «О сохранении биологического разнообразия» — не был подписан, так как экологические интересы развитых и развивающихся стран слишком различны.
Подписаны Конвенция «По сохранению анадромных видов в северной части Тихого океана» (февраль 1992 г.), Конвенция «По охране и использованию транспортных водотоков и международных озер» (март 1992 г.) и др. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и соответствующее ведомство по охране природы Германии заключили Договор «Об охране окружающей среды» (июнь 1992 г.).
Приняты следующие Федеральные законы РФ: «О ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата» от 4 ноября 1994 г.; «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии» от 17 февраля 1995 г.; «О ратификации Соглашения об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими» от 26 апреля 1997 г.; «О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике» от 24 мая 1997 г.; «О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года и денонсации Российской Федерацией Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года» от 2 января 2000 г.; «О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года и денонсации Российской Федерацией Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года» от 2 января 2000 г.; «О ратификации Рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации и протокола по вопросам претензий, судебных разбирательств и освобождения от материальной ответственности к Рамочному соглашению о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г.; «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата» от 4 ноября 2004 г.; «О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб» от 21 марта 2005 г.; «О ратификации Соглашения между Правительством РФ и Правительством Итальянской Республики «О сотрудничестве в области утилизации российских атомных подводных лодок, выведенных из состава Военно-Морского Флота, и безопасности обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом» от 30 июня 2005 г. и другие [4].
В итоге встречи комиссии Гора — Черномырдина 21 — 23 июня 1995 г. вице-президент США Ал. Гор и Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин 23 июня подписали двустороннее Соглашение «По развитию сотрудничества между США и Россией в области охраны окружающей среды». Новое соглашение подписано взамен Соглашения 1972 г. «По окружающей среде между СССР и США» и также будет курироваться Environmental Protection Agency (USEPA) [2]. Кроме того, комиссия объявила: подписано Соглашение «О совместной работе по снижению риска, связанного с обращением с жидкими радиоактивными отходами низкой активности в российской Арктике»; грант USA-ID (1 млн. долл. США) для поддержки института Вавилова и Комарова в Санкт-Петербурге; фант USEPA (50 тыс. долл. США) для развития международного сотрудничества по защите озонового слоя.
Вопросы сотрудничества в области охраны окружающей среды рассматриваются и на уровне глав государств. Так, президенты РФ и США сделали совместное заявление о своей готовности всемерно способствовать осуществлению двусторонней инициативы по сохранению уникальной экосистемы озера Байкал. В другом совместном заявлении (ноябрь 1990 г.) президенты обоих государств поддержали идею создания российско-американского международного парка в районе Берингова моря — одного из наиболее продуктивных морских бассейнов, на долю которого приходится почти 10% ежегодного улова во всем мире.
Правительство РФ приняло ряд Постановлений: «О плавучем комплексе по переработке жидких радиоактивных отходов» от 27 декабря 1997 г.; «Об утверждении Порядка рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике» от 11 декабря 1998 г. «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении осетровых видов рыб» от 26 сентября 2005 г. и другие.
За последние годы изданы Приказы Росгидромета «О получении разрешения на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике» от 10 июля 2000 г.; Минтранса «Об организации работы, связанной с исполнением Министерством транспорта Российской Федерации функций компетентного органа Российской Федерации по Женевским соглашениям 1958 и 1998 годов и Венскому соглашению 1997 года» от 18 июля 2005 г. [4].
Ряд модельных экологических законов рекомендательного характера был предложен Россией странам СНГ посредством Ассамблеи Содружества. Это — законопроекты «Об экологической безопасности», «Об экологическом образовании и культуре», «О государственной поддержке сельского хозяйства», «Об обязательном экологическом страховании», «Об экологическом контроле». Часть из них была творчески воспринята в странах СНГ и некоторые отдельные нормы вошли в национальные законодательства.
Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего с государствами СНГ, в области охраны гидроэнергетических, биологических и лесных ресурсов, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, с саранчой и другими вредителями растений, предупреждения и ликвидации вредных последствий паводков, наводнений, иных стихийных бедствий.
Совместная защита окружающей среды предусматривается в Уставе СНГ. В 1992 г. странами СНГ было заключено Соглашение «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды». В 1996 г. между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и РФ подписан Договор, обязывающий их наращивать сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности предпринимать совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф. Эти договоренности носят достаточно общий характер, соответствуя духу и букве современного международного экологического сотрудничества.
Были приняты Федеральные законы: «О ратификации Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь и Протокола о введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерации и Республикой Беларусь» от 4 ноября 1995 г.; «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование и Протокола к Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года» от 5 апреля 2003 г. [4].
Помимо указанных выше, были одобрены и другие принципы охраны окружающей среды, получившие в той или иной степени отражение в российском праве: «недопустимость любых видов хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы» (реализуется с помощью государственной и общественной экологической экспертизы); «необходимость обеспечения свободного и беспрепятственного международного обмена научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и передовых природосберегающих технологий» (в последние пятнадцать лет такой обмен осуществляется на многочисленных симпозиумах, семинарах, путем создания совместных предприятий, проведения выставок, поездок, стажировок, подписки на издания); «обязанность государств оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях» (оказание Россией помощи при землетрясениях в Иране, Турции, Афганистане, ликвидации отравляющих веществ во Вьетнаме и Сербии, содействие в преодолении Аральской и Чернобыльской катастроф); «разрешение споров, связанных с проблемами окружающей среды, только мирными средствами» (рассмотрение и регулирование споров об использовании природных ресурсов с Норвегией в связи с загрязнениями Кольского полуострова и Баренцева моря, с Эстонией и Латвией — об озерных системах, с Украиной — о косе Тузла и Азовском море, с Японией — о биологических ресурсах Охотского моря, с прикаспийскими государствами — о разведке и добыче нефти, делимитация и демилитаризация российско-китайской границы и сотрудничество в использовании примыкающих к ней природных ресурсов).
Вышеназванные принципы не могут не учитываться при обсуждении и решении проблем дальнейшего совершенствования национального экологического права и законодательства.
Глобальный характер экологии приводит к созданию глобальных наднациональных экологических органов управления — это учреждение международных органов по охране китов, морских котиков, белых медведей и других исчезающих видов животных, а также растений; координация деятельности государств по установлению квот нефте — и газодобычи и минимальных цен на углеводородное сырье в ОПЕК; обмен технологиями использования энергии солнца, ветра, морских приливов; согласование мер поиска, обработки, транспортировки, охраны и продажи алмазов, платины, палладия, золота и других драгоценных металлов; формирование системы ограничений вредных выбросов в атмосферу, наблюдения за выбросами, взимания платы за излишки загрязнений, допущенные после 1990 г. и подписания Киотского протокола; организация международных органов управления за движением и спасением морских, воздушных и космических судов, очищением Мирового океана, недопущением глобальной вырубки лесов и обеспечением лесовосстановления; объединение усилий по борьбе с незаконным выращиванием конопли и других растений, содержащих наркотические или ядовитые вещества, их транспортировкой, распространением и сбытом; международный надзор за планомерным и повсеместным уничтожением химического оружия, количество которого способно уничтожить все живое на планете несколько раз; функционирование Европейского экологического арбитражного суда, Европейской экологической комиссии и других европейских органов экологического взаимодействия. Благодаря применяемым усилиям в XX веке удалось не допустить массового использования химического, бактериологического, биологического и ядерного оружия.
Новые глобальные угрозы XXI века — это экологический терроризм: незаконное применение дефолиантов, распространение отравляющих боевых химических веществ; точечное использование изотопов и иных радиоактивных материалов, вплоть до миниатюрных атомных бомб; заражение населения с помощью птиц и рыб инфекционными заболеваниями с целью вызвать эпидемии и эпизоотии; выжигание джунглей, сельвы, тайги; попытки взорвать крупные водосдерживающие плотины, космические аппараты и атомные электростанции [1].
Эти теракты могут приобретать межнациональный, межконтинентальный характер, иметь всемирные, возможно, необратимые последствия. Поэтому необходимо повышение бдительности, чтобы пресечь экологические угрозы, в том числе путем своевременного принятия соответствующих норм международного и государственного (уголовного, экологического и иных отраслей) права.
Открытие после завершения холодной войны многих государственных границ в Европе и Азии, мировая экономическая и политическая интеграция и международное сотрудничество поставили на повестку дня проблемы уяснения соотношения правового регулирования экономики, воздействия его на экологию, взаимовлияния права и экологии, экономики и экологии, заимствования оправдывающих себя во многих других государствах имущественных и иных рыночных рычагов воздействия на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования.
Международный обмен не ограничивается сферой транснациональных загрязнений и стихийного перемещения природных объектов; межгосударственные экономические связи и торговля включают большой комплекс экологически значимых товаров, что надо иметь в виду при вступлении во Всемирную торговую организацию. Это — добыча, продажа, транспортировка и вывоз охотничьих, в том числе пушных трофеев, экспонатов и коллекций редких животных и растений; перекачка нефти, производимых из нее продуктов, газа, иного углеводородного сырья; экспорт пилолесоматериалов; импорт продовольствия (около одной трети от потребляемого); ввоз технологий, промышленной продукции, химических веществ, а также радиоактивных отходов для переработки. Применение вследствие этого международных стандартов качества распространяется не только на товары, но также и на услуги экологического характера — сертификацию лесной и иной экологической продукции, внедрение экологического аудита, добровольное и обязательное страхование экологических рисков, иные формы экологического предпринимательства.
Вхождение России в мировой экологический рынок и участие в мировой конкуренции предполагают необходимость правового решения ряда новых проблем — о соответствии общепризнанным техническим требованиям экспортируемого сырья и импортируемой продукции, российских природоохранительных стандартов мировым требованиям, например, в части вредных выхлопов и уровня шума автомобильных и авиационных двигателей, обеспечении надлежащего таможенного и производственного экологического контроля.
Продажа за рубеж экологических товаров приводит и к конфликту интересов в связи с контрабандой выловленных биологических ресурсов дальневосточных морей; прокладке нефтепроводов в китайском или японском, грузино-турецком или кубано-черноморском направлениях с каспийского газонефтяного месторождения; при установлении экспортных и импортных пошлин на ввоз и вывоз экологической продукции, осуществлении государственного контроля за количеством и качеством вырубки лесов финскими и китайскими компаниями [3].
Рыночные реформы в России, принципы конкуренции касаются и экологической сферы, в первую очередь защиты частной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы и объекты.
Характерной чертой экологической ситуации в мире в настоящее время является ее межнациональный характер. При этом для России в международном плане приоритетное значение имеют:
разработка мер по предотвращению опасного воздействия глобальных и трансграничных экологических процессов;
активное участие России в разработке международных мер, способствующих уменьшению техногенного воздействия на биосферу;
обеспечение экологических интересов России при проведении внешнеэкономической деятельности.
Признавая приоритет норм международного права в охране и использовании природных богатств, российская экологическая концепция исходит из необходимости создания особого надгосударственного международного органа, который следует наделить властными полномочиями для осуществления контроля за состоянием народонаселения во всех странах мира и решения других планетарных экологических проблем.
Таким образом, в международной деятельности Российской Федерации был определен приоритет ее участия в области охраны и защиты окружающей природной среды и ее объектов от загрязнения, уничтожения и прочего негативного воздействия. Заинтересованность такого рода можно объяснить: огромной государственной территорией, проживанием на ней многочисленных наций и национальных объединений с присущими им различными этническими и историко-культурными интересами, наличием множества видов животных и растений и т. д..
Несмотря на пережитые государством бурные политические и экономические изменения, гражданскую и Великую Отечественную войны, Россия активно осуществляла в XX в. и осуществляет в начале XXI в. активно международно-правовую экологическую функцию: разрабатывает, принимает участие в заключении международных нормативно-правовых актов приоритетного направления; участвует в спасении, охране и защите многих видов животного и растительного мира, природных и национально-культурных объектов в различных районах нашей планеты.
Анализ данного вида деятельности Российской Федерации позволяет сделать вывод, что она осуществляется в целом в двух направлениях: 1) проведении договорной политики в области окружающей среды с бывшими республиками Союза ССР — участниками СНГ, 2) активном участии в регулировании международной природоохранительной деятельности. В рамках такого рода деятельности, в российском законодательстве в последнее время получают закрепления международные положения — принципы, требования, стандарты и т. д.. Можно сделать заключение, что экологическое законодательство Российской Федерации принимает международное направление и закрепляет межгосударственные приоритеты.
Литература
1. Боголюбов С. А. Глобализация и развитие экологического законодательства // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 14 — 27.
2. Nasset J.-J. At last, at new Enviromental code in France // Amiante. 2000. N 32.
3. Шишков Ю. В. Мировая экономика: нарастающий процесс глобализации (прогноз на 2000 — 2015 годы). М.: РАН, 1998.
