(Макаров А. В., Фирсов О. В.) («Российский следователь», 2012, N 7)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРОВЕРКУ ДОСТОВЕРНОСТИ СВЕДЕНИЙ <*>
А. В. МАКАРОВ, О. В. ФИРСОВ
——————————— <*> Makarov A. V., Firsov O. V. Problems of improving the standards of operational-investigative law regulating the validation of information.
Макаров Андрей Владимирович, декан юридического факультета Забайкальского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
Фирсов Олег Вячеславович, заведующий кафедрой уголовного права и уголовного процесса Забайкальского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассмотрены новеллы оперативно-розыскного законодательства, регулирующие проверку достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых государственными и муниципальными служащими, а также другими лицами.
Ключевые слова: оперативно-розыскные мероприятия, проверка достоверности сведений о доходах.
The article examines innovations in the operatively-search legislation, adjusting check of reliability of data on incomes, about property and the obligations of property character represented state and municipal servants, and also other persons.
Key words: operatively-search actions, check of reliability of data on incomes.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ внесены изменения в ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в которой перечислены основания проведения оперативно-розыскных мероприятий: 1) пункт 7 части второй признан утратившим силу; 2) статья дополнена частью третьей следующего содержания: «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при наличии запроса, направленного в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими нормативными правовыми актами Российской Федерации в области противодействия коррупции, в пределах своих полномочий проводят оперативно-розыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений: 1. О достоверности и полноте сведений, представляемых в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами гражданами, претендующими на замещение: 1) государственных должностей Российской Федерации, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлен иной порядок проверки указанных сведений; 2) государственных должностей субъектов Российской Федерации; 3) должностей глав муниципальных образований, муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе; 4) должностей федеральной государственной службы; 5) должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; 6) должностей муниципальной службы; 7) должностей в государственной корпорации, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов; 8) отдельных должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. 2. О достоверности и полноте сведений, представляемых лицами, замещающими должности, указанные в пункте 1 настоящей части, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлен иной порядок проверки достоверности сведений. 3. О соблюдении лицами, замещающими должности, указанные в пункте 1 настоящей части, ограничений и запретов, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении ими обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлен иной порядок проверки соблюдения указанными лицами данных ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении обязанностей. 4. О достоверности и полноте сведений, представляемых гражданином, претендующим на замещение должности судьи» <1>. ——————————— <1> Статья 6 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».
В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» указанные лица обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Порядок проверки достоверности сведений, представляемых государственным, муниципальным служащим, а также другими лицами, определен рядом нормативных правовых актов <2>. ——————————— <2> Статьи 20, 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»; Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»; и др.
Утративший силу п. 7 ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД содержал в качестве основания проведения оперативно-розыскных мероприятий потребность проверки и сбора данных, необходимых для принятия решения «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направляемого в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации». Таким образом, введенная норма ч. 3 ст. 7 расширила содержание ранее действовавшей нормы, изложенной в п. 7 ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД. Изменения коснулись объектов, целей и условий осуществления оперативно-розыскных мероприятий и показаны в таблице.
Таблица
Объекты, цели и условия осуществления оперативно-розыскных мероприятий
Ст. ФЗ П. 7 ч. 2 ст. 7 Ч. 3 ст. 7 (введена ФЗ об ОРД (введен ФЗ от от 21.11.2011, п. 7 ч. 2 ст. 7 утратил силу) 25.12.2008)
Объекты — государственные — граждане, претендующие на замещение служащие; государственных должностей РФ и замещающие эти — муниципальные должности; служащие; — граждане, претендующие на замещение — граждане, государственных должностей субъектов РФ и претендующие на замещающие эти должности; должность судьи — граждане, претендующие на замещение должнос — тей глав муниципальных образований, муници — пальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и замещающие эти должности; — граждане, претендующие на замещение должнос — тей федеральной государственной службы и замещающие эти должности; — граждане, претендующие на замещение должнос — тей государственной гражданской службы субъектов РФ и замещающие эти должности; — граждане, претендующие на замещение должнос — тей муниципальной службы и замещающие эти должности; — граждане, претендующие на замещение должнос — тей в государственной корпорации, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и замещающие эти должности; — граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и замещающие эти должности; — граждане, претендующие на замещение должности судьи
Цели Достоверность — достоверность и полнота сведений, предста — представления вляемых в соответствии с федеральными консти — предусмотренных туционными законами и федеральными законами; федеральными — соблюдение ограничений и запретов, которые законами сведений установлены Федеральным законом «О противо — действии коррупции», требований о предотвраще — нии или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, фе — деральными законами и законами субъектов РФ
Условия При наличии — при наличии запроса, направленного в запроса, на — соответствии с Федеральным законом «О правляемого в противодействии коррупции», другими норматив — порядке, ными правовыми актами РФ в области противо — определяемом действия коррупции; Президентом РФ — в пределах полномочий органов, осуществляю — щих ОРД
Расширение перечня объектов оперативно-розыскных мероприятий по рассматриваемому основанию, а также конкретизация целей и условий их проведения обусловлены совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции. Однако внесение указанных дополнений в ст. 7 ФЗ об ОРД без внесения соответствующих изменений в иные статьи данного Закона повлекло образование следующих проблем. 1. В соответствии с ч. 9 ст. 8 ФЗ об ОРД при проведении оперативно-розыскных мероприятий по основаниям, предусмотренным п. п. 1 — 4, 6 и 7 ч. 2 ст. 7, запрещается осуществление действий, указанных в п. п. 8 — 11 ч. 1 ст. 6 ФЗ об ОРД. Данная норма закрепляет условие, согласно которому по указанным основаниям не допускается проведение четырех ОРМ: обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроля почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивания телефонных переговоров; снятия информации с технических каналов связи. Однако норма п. 7 ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД утратила силу, и, соответственно, возникает вопрос: допускается ли проведение указанных четырех оперативно-розыскных мероприятий по основаниям, перечисленным в ч. 3 ст. 7 ФЗ об ОРД? Исходя из буквального толкования нормы ч. 9 ст. 8 ФЗ об ОРД следует, что проведение таких оперативно-розыскных мероприятий по основаниям, перечисленным в ч. 3 ст. 7 ФЗ об ОРД, не запрещено, т. е. допускается. Однако, если обратиться к нормативным правовым актам, регулирующим порядок проверки достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, следует противоположный ответ. В частности, согласно п. 19 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению кадровые службы федеральных государственных органов осуществляют проверку самостоятельно и путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности. При проведении оперативно-розыскных мероприятий по таким запросам не могут осуществляться действия, указанные в п. п. 8 — 11 ч. 1 ст. 6 ФЗ об ОРД <3>. ——————————— <3> Утв. Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065.
Указанное противоречие целесообразно устранить, сформулировав норму ч. 9 ст. 8 ФЗ об ОРД в следующей редакции: «При проведении оперативно-розыскных мероприятий по основаниям, предусмотренным пунктами 1 — 4, 6, 7 части второй статьи 7 настоящего Федерального закона, запрещается осуществление действий, указанных в пунктах 8 — 11 части первой статьи 6 настоящего Федерального закона». 2. Согласно ч. 1 ст. 11 ФЗ об ОРД, результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений. Соответственно, возникает три вопроса: 1) возможно ли использование результатов ОРД для принятия решений о полноте представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами сведений; 2) возможно ли использование результатов ОРД для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представленных иными лицами, перечисленными в ч. 3 ст. 7 ФЗ об ОРД (гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, должностей глав муниципальных образований, муниципальных должностей и др.); 3) возможно ли использование результатов ОРД для принятия решений о соблюдении (несоблюдении) лицами, указанными в ч. 3 ст. 7 ФЗ об ОРД, ограничений и запретов, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции», требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов РФ? Исходя из буквального толкования нормы ч. 1 ст. 11 ФЗ об ОРД следует вывод, что использование результатов ОРД для принятия решений в этих случаях не допускается, т. к. такие лица не перечислены в норме ч. 1 данной статьи, а использование результатов ОРД для принятия решений о полноте представленных сведений, а также о соблюдении (несоблюдении) лицами ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении обязанностей в ней не предусмотрено. Однако исходя из цели проведения оперативно-розыскных мероприятий по основаниям, изложенным в ч. 3 ст. 7 ФЗ об ОРД, добывание информации, необходимой для принятия решений, а также из содержания нормативных правовых актов, регулирующих порядок проверки достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, следует противоположный ответ. Указанное противоречие целесообразно также устранить, сформулировав норму ч. 1 ст. 11 ФЗ об ОРД в следующей редакции: «Результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также для розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения наказания и без вести пропавших, имущества, подлежащего конфискации, для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представляемых лицами, указанными в части третьей статьи 7 настоящего Федерального закона, о соблюдении лицами, замещающими должности, указанные в пункте 1 части третьей статьи 7, ограничений и запретов, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении ими обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Эти уточнения в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», по мнению авторов, позволят устранить указанные противоречия в нормативных правовых актах и повысить эффективность деятельности по противодействию коррупции.
