(Болтанова Е. С.) («Административное право и процесс», 2013, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Е. С. БОЛТАНОВА
Болтанова Елена Сергеевна, доцент кафедры природоресурсного, земельного и экологического права Юридического института Томского государственного университета, кандидат юридических наук.
В настоящей статье с учетом природы градостроительных отношений акцентируется внимание на необходимости принятия субъектами Российской Федерации норм об административной ответственности в этой сфере. На основании решений судебно-арбитражной практики указываются нарушения, допускаемые субъектами Российской Федерации при принятии положений об административной ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Ключевые слова: административная ответственность, градостроительные отношения.
Administrative responsibility for violations of city-planning legislation in norm-making activity of the RF subjects E. S. Boltanova
In the present article taking into account the nature of the town-planning relations the attention to need of acceptance by subjects of the Russian Federation of norms about administrative responsibility in this sphere is focused. On the basis of solutions of judicial and arbitration practice the violations allowed by subjects of the Russian Federation at adoption of regulations on administrative responsibility for violations of the law about town-planning activity are specified.
Институт административной ответственности за градостроительные правонарушения <1> призван обеспечить достижение оптимального сочетания экономических и экологических интересов отдельных лиц и общества в целом. Проблемы, которые возникают на практике при применении норм градостроительного законодательства, некоторые субъекты Российской Федерации пытаются решить самостоятельно, путем принятия правовых норм, устанавливающих административную ответственность в сфере градостроительных отношений. Как показывает судебно-арбитражная практика, не всегда такие попытки являются успешными. ——————————— <1> В настоящей статье под градостроительными правонарушениями понимаются противоправные деяния, нарушающие требования законодательства о градостроительной деятельности. Согласно ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как было указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 145-О «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» <2>, «законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам». ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 49. Ст. 6102.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) закрепляет возможность субъектов Российской Федерации устанавливать своими законами виды административных правонарушений. В силу ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относятся вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами. К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и некоторые иные вопросы (см. ст. 1.3.1 КоАП РФ). Из приведенных положений вытекает, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно устанавливает объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности. Именно вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обычно становятся предметом споров в судах различных инстанций. Например, названные ниже правовые нормы регионального законодательства были признаны судебными инстанциями противоречащими федеральному законодательству как принятые с превышением полномочий, а также в ряде случаев — как дублирующие федеральное законодательство. Из ошибок, уже допущенных на сегодняшний день при принятии субъектами Российской Федерации административно-деликтных норм за градостроительные правонарушения, можно назвать установление административной ответственности за: — размещение отходов производства и потребление вне специально отведенных мест; нарушение правил содержания придомовых территорий; нарушение правил санитарного содержания и благоустройства территорий; невыполнение требований по обеспечению доступа инвалидов и иных маломобильных групп населения к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур (Закон Калининградской области от 12 мая 2008 г. N 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях») <3>; ——————————— <3> Здесь и далее используется СПС «КонсультантПлюс: Регион».
— нарушение правил подготовки и проведения земляных, строительных и дорожных работ, работ по реконструкции и ремонту инженерных коммуникаций (Закон Оренбургской области от 1 октября 2003 г. N 489/55-Ш-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области»); — складирование и хранение строительных материалов, изделий и конструкций, грунта, мусора, различной специальной техники, оборудования, машин и механизмов на не оборудованной для этих целей территории, а равно вне отведенных в установленном органами местного самоуправления порядке для этих целей мест (Закон Кемеровской области от 16 июня 2006 г. N 89-ОЗ «Об административных правонарушениях в Кемеровской области»). Кстати отметить, в некоторых субъектах Российской Федерации аналогичные или подобные положения продолжают действовать. Как представляется, достаточно много норм, устанавливающих ответственность за нарушение положений федерального законодательства, содержится в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях 2007 г. (в частности, ст. 4.2, 4.4, 4.5, 4.6, 4.13, 4.15, 4.40 и др.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Кроме того, по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Анализ норм административного и градостроительного законодательства позволяет сделать вывод о том, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать административную ответственность за правонарушения в области благоустройства территории (соответствующие положения есть в законах г. Москвы, Иркутской, Ленинградской, Тюменской, Воронежской, Липецкой, Калужской областей и др.); несоблюдение региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования (Калининградская, Волгоградская, Томская области, Краснодарский край, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия)); нарушение правил землепользования и застройки (Приморский, Ставропольский, Краснодарский края, Пензенская, Калининградская, Свердловская, Челябинская, Волгоградская, Липецкая, Ленинградская, Томская, Белгородская области, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Республика Мордовия), требований нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в сфере территориального планирования (Тюменская область, Вологодская область, Красноярский край), порядка подготовки документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (кроме согласования проектов таких документов) <4>, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (Республика Саха (Якутия), Тюменская, Томская, Иркутская, Кировская, Калининградская области, Забайкальский, Красноярский края), законодательства об охране объектов культурного наследия регионального и местного значения (пожалуй, во всех регионах предусмотрена ответственность за такие нарушения), правил размещения на территориях общего пользования временных объектов (Красноярский край). ——————————— <4> Данное положение не распространяется на города федерального значения — Москву и Санкт-Петербург, документы территориального планирования этих субъектов Российской Федерации утверждаются в соответствии с требованиями, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации (см. ст. 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
При разработке и принятии норм об административной ответственности в том или ином субъекте Российской Федерации необходимо обратить внимание и на компетенцию органов местного самоуправления. Согласно ст. 7 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, и за неисполнение муниципальных правовых актов виновные несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Вопросы местного значения определены в названном Федеральном законе. Принятые по вопросам местного значения муниципальные акты требуют охранительных норм, обеспечивающих их своевременное и надлежащее исполнение, в т. ч. в рамках административной ответственности, установленной субъектами Российской Федерации. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Итак, субъекты Российской Федерации могут устанавливать административную ответственность за отдельные правонарушения только в рамках своей компетенции, при этом они обязаны при принятии соответствующих нормативных правовых актов в соответствии с положениями ст. 1.3.1, ч. 2 ст. 22.1, ч. 2 ст. 22.2, ст. 22.3 КоАП РФ установить лиц, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Рассматривая вопросы ответственности за градостроительные правонарушения, можно заметить, что желание регионального законодателя активизировать работу по расширению перечня составов правонарушений в этой сфере ограничивается не только в контексте изложенного выше, но и в связи с существующей формулировкой нормы ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей общие подходы к ответственности. Согласно указанной статье лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (выделено мной. — Е. Б.) <6>. Такая формулировка может привести к умозаключению о возможности закрепления составов административно наказуемых деяний в градостроительной сфере исключительно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Подобный подход уже можно встретить в судебной практике. Например, решением Хабаровского краевого суда от 27 мая 2008 г. по делу N 3-89/08 были признаны недействующими отдельные положения Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26 мая 2004 г. N 185 со ссылкой на ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации по мотиву установления ответственности за нарушение требований в градостроительной сфере Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2008 г. N 58-Г08-12 данное решение оставлено без изменения. При рассмотрении в кассационном порядке решения Верховного Суда Республики Татарстан от 27 января 2006 г. N ЗП-1-5/06 Определением от 26 апреля 2006 г. N 11-Г06-7 Верховный Суд Российской Федерации подтвердил, что Государственный Совет Республики Татарстан вышел за пределы своих полномочий, установив административную ответственность за нарушение градостроительных норм и правил. В то же время можно встретить и прямо противоположные решения. Так, Определением от 25 июля 2007 г. N 53-Г07-24 Верховный Суд Российской Федерации признал, что «законодательство субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях может предусматривать ответственность за нарушение градостроительных правил, установленных актами муниципальных образований на его территории». ——————————— <6> Для сравнения: например, согласно ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации, лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.
Узкое толкование ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации не отвечает природе градостроительных отношений, которые «требуют внимания» к ним со стороны не только (а иногда — и не столько) федеральных органов. Градостроительные отношения могут и должны регулироваться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с учетом архитектурных, природных, социальных, экономических и иных интересов и особенностей муниципального образования и (или) региона. В свою очередь, регулятивные нормы, принимаемые на региональном, местном уровне, требуют своих санкций, применяемых в рамках административно-деликтных отношений, урегулированных законами субъектов Российской Федерации. Для устранения указанного недоразумения необходимо из ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации исключить слова «Российской Федерации».
