(Быков А. В.) («Российский следователь», 2007, N 8)
КОНТИНЕНТАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
А. В. БЫКОВ
Быков А. В., кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.
Система обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) государства — это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга государственных институтов, вся деятельность которых подчинена достижению единой цели — обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти, государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией страны. Условно говоря, существующие СОВБ различных государств можно классифицировать тремя моделями: фрагментарной (децентрализованной), централизованной и интегрированной. Централизованную модель СОВБ некоторые отечественные юристы называют еще континентальной <1>, так как она появилась в странах континентальной Европы в конце XVIII — начале XIX в. Родоначальницей и классическим представителем этой модели является Франция, где до и после Великой французской революции 1789 г. сложились ее основные элементы: полиция и жандармерия. ——————————— <1> См.: Быков А. В. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 11.
Термин «полиция» произошел от греческого слова «политейя» (полис-город) и первоначально означал городское (государственное) устройство. Но с конца XVI в. его начали употреблять во Франции в несколько ином смысле: под термином «Police» французы стали подразумевать правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного благополучия и общественного порядка <2>. Вообще начало возникновения полицейской науки принято связывать с трудами французского ученого Николя Деламара (1639 — 1723), который впервые вычленил учение о полиции из общих воззрений на общество <3>. ——————————— <2> См.: Мушкет И. И., Хозлов Е. Б. Полицейское право России: Проблемы теории. СПб., 1998. С. 14. <3> Там же. С. 37.
Слово «жандармерия» (франц. Gendarmerie) произошло от «gensd’armes», буквальный перевод — люди оружия. В Средние века — род тяжелой кавалерии. Появился во Франции в XIII в. как род рыцарской королевской гвардии, с 1445 г. — отборные части дворянской тяжелой конницы, которые славились своей ударной силой. В XVI — XVII вв. жандармы теряют свое боевое значение. Как вид полицейских сил жандармерия впервые создана в 1791 г. Исторической родиной жандармерии является Франция, а матерью — Великая французская революция 1789 г. Немногие государственные институты Франции существуют в течение такого длительного времени, как полиция и жандармерия. Занимая в государственной структуре двойственное положение, вот уже в течение нескольких столетий жандармерия совмещает армейские функции с полицейскими, так как в рамках вооруженных сил она обладает значительной автономией. Дело в том, что, являясь составной частью вооруженных сил Франции, жандармерия предупреждает, пресекает и раскрывает преступления как в гражданской, так и в военной сфере. По поручениям судебных органов она участвует в их расследовании, в отличие от гражданской полиции ее юрисдикция распространяется не только на города, но и на сельскую местность, а также на вооруженные силы страны. История, особенно века минувшего (после окончания Второй мировой войны), показала, что данная модель СОВБ позволяет обеспечивать устойчивое существование политического режима в условиях экономической и политической нестабильности, частых политических кризисах, что позволяет государству успешно пройти через кризисный период и динамично развиваться без серьезного ущерба для своих демократических институтов, гарантируя реальное осуществление прав и свобод граждан. Для централизованной модели СОВБ характерно жесткое подчинение всех сил обеспечения внутренней безопасности государства под прямым контролем национального руководства, поэтому используется она преимущественно в унитарных государствах: Франции, Италии, Испании, Португалии, Турции, Люксембурге. Для этих стран характерна не только жесткая централизация деятельности правоохранительных органов, но и традиционное использование нескольких общегосударственных полицейских структур в обеспечении общественной безопасности: национальной полиции и жандармерии. Образцом организации этой системы для вышеперечисленных государств явился опыт Франции. Все остальные страны континента, взявшие на вооружение французский опыт, творчески использовали его в собственных условиях. Страны централизованной (континентальной) модели обеспечения внутренней безопасности государства имеют следующие характерные черты. 1. Наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (государственный институт, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности в составе гражданской администрации) и жандармерии (государственный институт специальных полицейских формирований вооруженных сил, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности как в военной, так и в гражданской сфере, под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров). На первый взгляд это парадоксально, ведь вмешательство армии в «гражданскую сферу» формально противоречит основополагающим признакам демократии. Но в данном случае прагматические установки превалируют. Параллельное существование национальной полиции и жандармерии признается обоснованным и целесообразным. Множественность полицейских организаций различной подчиненности делает возможным использование их для взаимного контроля, позволяет нейтрализовать лоббирование чьих-либо узких интересов, становится определенной гарантией внутриполитической стабильности. «Кроме того, это способствует и выявлению нарушений закона представителями различных частей полицейского механизма. Типичным примером вышесказанного является обнаружение карабинерами Италии фактов участия высокопоставленных служащих государственной полиции в операциях мафии, а также случаи противоправных контактов ряда офицеров и генералов Корпуса карабинеров с неофашистскими группировками и пресловутой масонской ложей «П-2″, ставшие известными благодаря сотрудникам полиции министерства внутренних дел и военнослужащим Финансовой Гвардии» <4>. ——————————— <4> Губанов А. В. Полиция Запада. М., 1993. С. 38.
Не менее жесткая конкуренция присуща подразделениям Национальной полиции и Национальной жандармерии (во Франции), гражданской гвардии (в Испании), Национальной Республиканской гвардии (в Португалии). Она присутствует во всех странах основного вида централизованной модели СОВБ. Необходимо подчеркнуть, что общество от этого только выигрывает. В этой связи нельзя не согласиться с выводом доктора юридических наук А. В. Губанова о том, что «принятый на Западе подход к организации полицейских систем и распределению компетенции между их составными частями является весьма рациональным, поскольку благоприятно отражается на функционировании полиции и служит существенной гарантией внутриполитической стабильности» <5>. ——————————— <5> Губанов А. В. Полиция Запада. М., 1993. С. 38.
2. Широкие полномочия министерства внутренних дел в различных областях общественной жизни. Дело в том, что МВД во всех перечисленных странах осуществляет свою деятельность в двух сферах: первая — чисто полицейская, вторая — включает в себя решение различных внутренних, социальных и административных проблем. Кроме руководства национальной полицией Министерство внутренних дел отвечает за контроль деятельности всех местных органов власти, в том числе и в области социального обеспечения, организацию гражданской обороны в стране, руководит работой благотворительных организаций и фондов, решает многие другие задачи. Хотя фактическая роль Министерства внутренних дел весьма велика, но ему не принадлежит, как в тоталитарном государстве, ведущее место среди правоохранительных органов. Положение полицейского аппарата в СОВБ в условиях демократии обусловлено разграничением компетенции между судебной и исполнительной властью. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция и жандармерия, являясь институтами исполнительной власти, призваны обеспечивать надлежащие условия для этого. 3. Наличие института префектов (комиссаров Республики) — представителей центрального правительства в административно-территориальных единицах страны. Префекты назначаются главой государства по представлению премьер-министра и подчиняются непосредственно министру внутренних дел. Они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении интересов центральной власти, единообразия и последовательности в управлении органами исполнительной власти на подведомственной территории, в том числе и правоохранительными органами, а также в контроле за органами местного самоуправления. Эти должностные лица осуществляют контроль за соблюдением законодательства со стороны органов местного самоуправления и общее руководство деятельностью подразделений полиции и жандармерии на местах, что позволяет им оказывать большое влияние на работу всех составных частей полицейского и жандармского аппарата независимо от их ведомственной принадлежности и источников финансирования. 4. В законодательстве и правовой науке Франции (да и Италии, Испании, Португалии) деятельность полиции и жандармерии подразделяется на два вида: судебную и административную. Судебная деятельность заключается в оказании содействия судебному следователю («следственному судье») при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств по его поручению, розыске и передаче виновных судебному следователю. Административная деятельность заключается «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу» <6>. ——————————— <6> D’Orsi A. J potere repvessivo. La polizia. Milano, 1982. P. 72.
Разделение деятельности правоохранительных институтов государства (жандармерии и полиции) на судебную и административную является доктринальной установкой законодательства Франции, Италии, Испании, Португалии, концептуальным положением либеральной юридической мысли западноевропейских стран. Оно имеет огромное значение, так как позволяет определить полномочия сотрудников национальной полиции и военнослужащих жандармерии в области уголовного преследования, то есть там, «где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям» <7>. ——————————— <7> Губанов А. В. Полиция Запада. М., 1993. С. 8.
Таким образом, являясь составной частью СОВБ государства, полиция и жандармерия в вышеперечисленных странах при проведении законов в жизнь ответственны перед судебными властями. Законодатель в данных государствах закрепил меры по руководству и контролю за действиями этих ведомств при расследовании преступлений со стороны судебных органов в УПК. Надзор за законностью действий сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии при исполнении ими служебных обязанностей осуществляет прокуратура (во всех перечисленных странах она находится при судебных инстанциях). 5. Постоянный и жесткий контроль со стороны гражданских властей за деятельностью сил обеспечения внутренней безопасности. В масштабе государства контроль общества за деятельностью полиции и жандармерии (кроме судебных властей) осуществляется правительством и парламентом страны посредством принятия законов, регламентирующих повседневную работу этих правоохранительных институтов, утверждения их бюджетов, заслушивания министров внутренних дел и обороны по различным аспектам работы их ведомств, создания комиссий по расследованию деятельности правоохранительных органов в случаях, вызвавших большой общественный резонанс, организации парламентских слушаний по вопросам, касающимся работы МВД и МО. Кроме вышеперечисленного министрами внутренних дел, обороны, префектами, генеральными директорами полиции и жандармерии, как правило, могут быть только гражданские лица. 6. Наличие муниципальной полиции. Она содержится на средства местных органов самоуправления и подчиняется мэрам городов. Муниципальная полиция является резервом национальной полиции в случае проведения последней оперативно-розыскных и иных мероприятий. Основной задачей муниципальной полиции является надзор за выполнением распоряжений городских властей, поддержание порядка на рынках, контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, надзор за безопасностью дорожного движения в черте своих городов. Сотрудникам муниципальной полиции законодательно запрещено расследование преступлений — это прерогатива национальной полиции и жандармерии. Как видим, важной характерной чертой СОВБ французского, испанского, итальянского, португальского государства является наличие нескольких общегосударственных силовых структур, предназначенных для обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (НП) и национальной жандармерии (НЖ). Одновременное использование двух самостоятельных правоохранительных институтов, каждый из которых представляет собой сложную подсистему, далеко не случайно. И дело здесь не в преемственности исторической традиции, а в практической целесообразности и прагматизме. Во-первых, демократическое общество таким образом страхуется (и не без основания) от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур. Ведь правящие круги Французской Республики, Испании, Португалии и Италии (как и любого демократического государства) не являются неким монолитом. Они состоят из различных групп, чьи интересы в области политики и экономики далеко не всегда совпадают. Во-вторых, полиции и жандармерии в целом, а их подразделениям на местах в частности, свойственна довольно жесткая конкуренция, что вполне естественно, так как их полномочия пересекаются. Это, как показывает практика, способствует более успешному выявлению фактов коррупции и других правонарушений, отчего гражданское общество только выигрывает. В-третьих, государственное руководство вышеперечисленных стран в лице жандармерии имеет в своем постоянном распоряжении не только прекрасно обученную и профессионально подготовленную силовую структуру, внутренняя организация которой основывается на воинской дисциплине, но и организацию, в идеале не подверженную неформальному влиянию, где практически исключена возможность постороннего политического воздействия и служебные отношения отличаются традиционным консерватизмом. В-четвертых, политическое руководство государства, диверсифицируя деятельность правоохранительных институтов, имеет возможность получать независимую информацию из различных источников. Таким образом, оно не становится заложником одной-единственной точки зрения, своеобразно интерпретирующей конкретное событие, а имеет возможность оценивать информацию из различных, независимых друг от друга правоохранительных институтов, что практически исключает возможность дезинформации и позволяет принимать оптимальные решения. Правовая защита полицейских и жандармов надежно обеспечивается национальным законодательством. В соответствии с ним полицейские и жандармы особым образом охраняются от угроз, оскорблений и клеветы, объектами которых они могут оказаться. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что жандармерия и полиция являются полностью департизированными правоохранительными институтами и органично вписываются в систему органов обеспечения безопасности стран основного вида централизованной модели СОВБ.
