(Бутаева Е. М.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 11)
СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА: ПРИНЦИПЫ, СТРУКТУРА, ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Е. М. БУТАЕВА
Бутаева Елена Михайловна, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Ключевые слова: градостроительное право, градостроительная деятельность, тенденции развития правоотношений в сфере осуществления градостроительной деятельности, принципы и правовая основа градостроительной деятельности.
***
Статья посвящена исследованию системы нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, приведена структура градостроительного права, охарактеризованы основные перспективные направления его развития, обоснована необходимость принятия Градостроительной доктрины РФ.
***
Градостроительная политика развития территории — основа создания гармоничной среды обитания человека. Механизм ее реализации предполагает не только единство отраслевого и территориального планирования, но прежде всего выработку и принятие долгосрочного сценария создания среды определенной территории, который должен обеспечить координацию действий на всех уровнях власти и концентрацию затрат на тех направлениях развития, которые принесут наибольшую социальную пользу и экономическую прибыль при наименьших затратах бюджета. Основные принципы, на которых строится система градостроительного законодательства, изложены в статье 2 Градостроительного кодекса РФ. Среди принципов законодательства о градостроительной деятельности следует выделить общие принципы, которые закрепляют основы управления и устанавливают гарантии экологического и социального благополучия, и отраслевые, специфика которых позволяет судить о наличии особого предмета правового регулирования — градорегулирования. К общим принципам следует отнести следующие: 1) сбалансированность социального, экономического и экологического развития общества, обеспечивающая стабильность жизнедеятельности человека; 2) гарантия обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения; 3) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия; 4) ответственность органов государственной власти всех уровней за создание благоприятных условий жизнедеятельности человека; 5) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности; 6) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме. Отраслевыми принципами градостроительного законодательства необходимо назвать такие, как: 1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Понятие «устойчивое развитие территорий» — это комплекс критериев, по которым можно судить об обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов при осуществлении градостроительной деятельности; 2) осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки; 3) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; 4) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам; 5) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; 6) созидание и развитие национальных и этнических культурных традиций и особенностей в архитектуре и градостроительстве. Систему градостроительного законодательства (по общепринятой в теории юридической иерархии правовых актов) можно представить состоящей из: 1) международных правовых актов, принятых в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» <1> и ратифицированных на территории РФ, в том числе договоров субъектов федерации. Например, Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств; ——————————— <1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757.
2) Конституции Российской Федерации; 3) кодексов: а) Градостроительного кодекса России, непосредственно регулирующего отношения по управлению в сфере градостроительства; б) Земельного кодекса Российской Федерации, регламентирующего вопросы землепользования в сфере строительства; г) Гражданского кодекса России: — устанавливающего нормы о праве собственности и аренды на землю и объекты строительства, интеллектуальные достижения в области архитектуры; — регулирующего отношения по выкупу земель-участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, в том числе под строительство; — закрепляющего правоотношения по поводу заключения государственного контракта; — определяющего юридическую сущность договора подряда и строительного подряда; д) Водного, Лесного кодексов России, которые регулируют правовые отношения в сфере охраны окружающей среды; 4) ряда федеральных законов (в том числе технических регламентов, принятых в виде федеральных законов): а) Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» регулируют правоотношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду; б) Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» <2> и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <3> устанавливают правила охраны культурного наследия при осуществлении градорегулирования и строительства; ——————————— <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <3> Российская газета. 2002. 29 июня.
в) Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <4>, «О безопасности гидротехнических сооружений» <5>, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <6>, «Об использовании атомной энергии» <7> образуют комплекс правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности; ——————————— <4> Российская газета. 1994. 24 декабря. <5> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3589. <6> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3588. <7> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
г) Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <8> осуществляет нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства; ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 5140.
5) указов президента, в числе наиважнейших — Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <9>; постановлений Правительства России; правовых актов министерств и подчиненных им федеральных служб и агентств; законов субъектов Федерации, принятых в соответствии со статьями 71 — 73 Конституции Российской Федерации. Законы субъектов Федерации и правовые акты местного самоуправления должны учитывать конкретные природно-географические и социально-экономические условия региона (муниципального образования). Содержанием указанных документов должно быть: определение видов объектов градостроительной деятельности; уточнение полномочий субъектов градостроительных отношений; закрепление порядка разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации государственных и муниципальных заказов, порядка размещения таких заказов и организации системы строительного надзора и архитектурно-строительного контроля; ——————————— <9> СПС «Гарант».
6) нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, принятых в рамках полномочий, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <10>. ——————————— <10> Российская газета. 2003. 8 октября.
В связи с тем что градостроительное право является комплексным правовым образованием и отношения по строительству и управлению в сфере строительства тесно связаны с вопросами землепользования, охраны окружающей среды, пункт 3 статьи 4 Градостроительного кодекса России применяет принцип субсидиарности законодательного регулирования. Законодатель в данной норме устанавливает, что земельное, лесное, водное право, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации применяются в сфере градостроительства, если данные отношения не урегулированы напрямую градостроительным правом. Не оспаривая целесообразности субсидиарного подхода применения законодательства, следует отметить, что, например, действующее законодательство, регулирующее порядок проведения территориального землеустройства, является весьма противоречивым. Это затрудняет процесс формирования и введения в гражданский оборот земельных участков. Несмотря на то что землеустройство — важный элемент правового регулирования градостроительства и землепользования и накоплен опыт создания и применения большого объема разнообразных нормативных актов в этой сфере, необходимо отметить следующие недостатки в правовом механизме регулирования территориального землеустройства: 1) отсутствие четко установленной процедуры согласования границ земельных участков; 2) недифференцированные требования к точности определения координат и площади земельных участков в зависимости от категории земель; 3) требования проведения огромного количества экспертиз. Будем надеяться, что новый ФЗ о кадастровом учете и поправки в связи с его принятием в Градостроительный и Земельный кодексы России устранят эти противоречия. С точки зрения интересов государства система основных правовых актов, регулирующих сферу градостроительной деятельности, не должна претерпевать сильных изменений. Любые документы территориального планирования, равно как и иные градостроительные решения, вырабатываются в течение длительного времени, что связано с необходимостью сбалансировать интересы застройщиков, муниципального образования или субъекта Федерации и населения, выдержать в рамках любого проекта экологические, санитарные, пожарные нормы и т. п. Изменение градостроительной политики, «подстройка» работы управляющих органов власти под новое законодательство требуют определенного времени, финансовых затрат, и не всегда интенсивные перемены в законодательных актах способствуют созданию высокодоходной экономической и социальной инфраструктуры на определенной территории. Только поверхностный анализ влияния законодательных новелл на сроки работы органов местной власти и финансовое состояние бюджета показывает то, что местные органы власти и бюджет муниципального образования (в условиях его практически ежегодного дефицита) должны быть в «стопроцентной» готовности к очередным изменениям в законодательстве. Так, к примеру, Градостроительный кодекс РФ установил следующие сроки: 1) с 01.10.2005 предоставление земельных участков только с аукциона; 2) с 01.06.2006 муниципальным районам и городским округам вести собственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности; 3) с 01.01.2010 без правил землепользования и застройки нельзя предоставлять земельные участки. Если сопоставить сроки для «выравнивания ситуации» в соответствии с новыми законодательными изменениями и возможность бюджетного финансирования, то получается следующая картина при соответствующем полном финансировании (для муниципальных районов): 1) корректировка топосъемки и сбор исходных данных — 1 год (1 — 1,5 млн. рублей); 2) разработка, согласование и утверждение генплана поселения — 1 — 1,5 года (1 — 1,5 млн. рублей); 3) разработка, согласование и утверждение правил землепользования и застройки поселения — 1 год (1 — 3 млн. рублей); 4) разработка проектов планировки и проектов межевания застроенных и подлежащих первоочередной застройке территорий поселения — 1 — 1,5 года (1 — 3 млн. рублей). Говоря о правовом регулировании градостроительства, нельзя не отметить ряд проблем, связанных с техническим регулированием отрасли. Одним из примеров поспешного и непоследовательного правового регулирования строительной деятельности является «развал» системы государственных стандартов. До сих пор на рынках товаров и услуг не восполнен пробел, связанный с отменой прежней системы ГОСТов. Это один из наглядных примеров, когда рынок был не готов, а принятые правовые нормы были преждевременными. Другой пример — отмена лицензирования строительной деятельности. Отменяя лицензирование — отработанный годами механизм государственного контроля за застройщиком (до его выхода на рынок), законодатель не предлагает никаких превентивных мер со стороны контролирующих органов власти против недобросовестных подрядчиков. Современные исследователи в числе так называемых «административных барьеров», препятствующих росту предпринимательства, выделяют ряд причин, связанных с несовершенством законодательного регулирования <11>. Это: ——————————— <11> Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 77.
— законодательные акты, которым не хватает прозрачности, являются трудноисполнимыми. Несмотря на то что все государственные услуги относительно недорогие и доступные для всех хозяйствующих субъектов, «следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты и взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры» <12>. На наш взгляд, преодолению проблемы бюрократии и взяточничества наряду с другими антикоррупционными мерами способствует практика создания «одного окна», целью функционирования которого является сведение к минимуму возможности личного общения предпринимателя с должностными лицами, в компетенции которых находится решение того или иного вопроса, сокращение временных и финансовых затрат предпринимателей; ——————————— <12> Там же.
— противоречия между федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Действительно, в последние несколько лет обеспечение единого правового пространства достигается в первую очередь не установлением, а сохранением соответствия региональных и муниципальных актов федеральным, поддержанием его стабильности. Для достижения этой цели необходимо решать две основные задачи: а) предупреждать издание региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным; б) обеспечивать приведение региональных актов в соответствие с вновь принятыми федеральными актами. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года Президент России озвучил мысль о том, что «имеет смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечить независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан» <13>. ——————————— <13> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.
Согласно данным ведомственных государственных реестров юридических лиц, а также информации, содержащейся в регистрационных делах общественных организаций, в настоящее время на территории Дальневосточного федерального округа организаций, основной или одной из основных (профильных) уставных целей деятельности которых является производство независимых экспертиз нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих права граждан, не зарегистрировано. На территории округа действуют негосударственные организации, зарегистрированные в установленном законом порядке, осуществляющие свою деятельность в указанной области. Следует отметить, что проведение независимых экспертиз этими организациями также не является их основной уставной деятельностью, а лишь сопутствующей, осуществляемой по мере необходимости в связи с реализацией их прямых функций. Государственная поддержка таких организаций, расширение реальной практики их взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти — одна из главных задач на пути построения гражданского общества. Эффективные правовые нормы, являющиеся средством социального регулирования, в случае их успешной реализации дают социально полезные результаты — укрепление законности и правопорядка, дисциплины в органах власти, способствуют снижению уровня правонарушений, создают простой и доступный для всех механизм реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов права. Выполнение этой важной, а скорее главной для государства цели возможно только в том случае, если нормативно-правовой акт: 1) создан согласно требованиям юридической техники, опосредовал как отечественный, так и зарубежный правотворческий опыт; 2) уровень правового регулирования соответствует уровню экономического и социально-культурного развития общества, законодательные и иные акты основаны на правовых традициях, учитывают исторические, социальные и иные закономерности, сложившиеся в данной сфере общественных отношений. Дальнейший процесс развития градостроительного законодательства должен быть ориентирован на: 1) комплексное экономическое развитие и экологическую реконструкцию городских, сельских и других населенных пунктов, урбанизированных и межселенных территорий государств; 2) совершенствование социальной инфраструктуры: улучшение жилищных условий проживания всех возрастных групп населения; организацию современных эколандшафтов для отдыха и оздоровления населения; 3) создание безопасных с точки зрения экологии производственной, транспортной и инженерно-технической инфраструктур; 4) сохранение и создание объектов историко-культурного наследия; 5) совершенствование правового регулирования землепользования, лесопользования и использования иных природных ресурсов; 6) нормативно-правовое закрепление функций и ответственности органов государственного управления на национальном, региональном и местном уровнях. Это потребует совершенствования механизма и организационных форм государственного управления градостроительной деятельностью, усиления роли органов местного самоуправления и роли населения в формировании и проведении градостроительной политики, поддержании благоприятной окружающей среды. Перечисленные выше направления и цели государственной политики должны быть в концептуальном виде отражены в градостроительной доктрине России, содержание которой должно быть направлено на координацию усилий уровней всех органов власти с целью реализации конституционного права граждан России жить в полноценной среде обитания. На уровне муниципальных образований целесообразно органам местного самоуправления разработать регламент взаимодействия между органами власти и заинтересованными организациями (включая органы территориального управления, ТСЖ и т. п.) по рассмотрению проектов изменений в градостроительных документах с целью учета интересов местного населения в решении вопросов предстоящего размещения объектов строительства, их назначения и формирования взаимной гражданской ответственности за последствия принятых градостроительных решений.
Библиографический список
1. Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (Минск, 4 июня 1999 г.) // СПС «Гарант». 2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. // Российская газета. 1992. 25 декабря. 3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 декабря. 4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 декабря. 5. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 июня. 6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 октября. 7. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 декабря. 8. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Российская газета. 1995. 22 марта. 9. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 12 января. 10. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757. 11. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 29 июня. 12. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Российская газета. 1994. 24 декабря. 13. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3589. 14. Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 46. Ст. 2615. 15. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3588. 16. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4552. 17. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 5140. 18. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября. 19. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Гарант». 20. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая. 21. Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 72 — 84.
