(Бутаева Е.) («Административное право», 2010, N 2)
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Е. БУТАЕВА
В статье автором предпринята попытка сформировать комплексное научное представление о юридической сущности государственного управления в сфере градостроительства, определены объекты административно-правового воздействия в исследуемой области деятельности, дано авторское представление об элементах административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью. На основе изучения научной литературы автор приходит к выводу о необходимости принятия градостроительной доктрины РФ, Стратегии пространственной организации территории РФ. Имеющиеся в специальной литературе представления о структуре градостроительной доктрины РФ автор дополняет собственными выводами.
В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление — это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов. Наибольшее распространение получило в науке административного права понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами — органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством <1>. ——————————— <1> Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. С. 8; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 157.
Существуют различные трактовки термина «градостроительная деятельность». В энциклопедии «Архитектура и градостроительство» градостроительство определяется как «…деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления» <2>. ——————————— <2> Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. 688 с.: ил. С. 170.
Авторы одного из учебных пособий И. А. Иодо и Г. А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором — о «сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений… с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия» <3>. ——————————— <3> Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. Ростов н/Д: Феникс, 2008. 258 с. С. 5.
Комментарий Дмитрия Карпухина, канд. истор. наук, доцента кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права. Следует отметить, что проиллюстрированные автором подходы к определению сущности государственного управления основаны на констатации составляющих их сегментов. Широкая трактовка понятия охватывает такие сегменты, как властность, организация и распоряжение. Преимуществом узкого подхода к определению данного понятия является то, что наряду с организационной и исполнительно-распорядительной составляющей отмечен нормативно-правовой компонент, отражающий механизм реализации волеизъявления органов государственной власти посредством издания подзаконных нормативных актов.
С. Митягин раскрывает «градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека…», которое «…определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства» <4>. ——————————— <4> Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. // http:// www. ais. siberia. net/ 2002/ 1-2-2002/ 14.htm (26.10.09).
Комментарий Дмитрия Карпухина, канд. истор. наук, доцента кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права. Подходы, определенные автором при раскрытии сущности понятия «градостроительная деятельность», как широкий и узкий, можно классифицировать как формально-юридический и социологический. Первый рассматривает управленческую, проектную и строительную деятельность через призму регламентирующих их правовых предписаний. Во втором подходе доминирует целевой компонент градостроительства, ориентированный на осуществление социально значимых интересов, связанных с обеспечением комфортных условий проживания населения. Для юридической трактовки понятия «градостроительная деятельность», изложенной в Градостроительном кодексе РФ, характерным является сегментарно-стадиальный подход, который определяет данный вид деятельности как совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий от «нулевого цикла» (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование) до введения в строй объектов недвижимости (строительство) и их дальнейшей эксплуатации (капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства).
В Градостроительном кодексе, принятом в 1998 году, градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости <5>. ——————————— <5> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 14.05.1998.
Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как «деятельность по развитию территорий… в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта реконструкции объектов капитального строительства» <6>. Таким образом, в трактовке термина «градостроительная деятельность» в ГрК РФ 1998 и 2004 годов в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, т. е. поведение субъектов. ——————————— <6> Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Российская газета. 30.12.2004.; 23.07.2009.
А. В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости и 2) архитектурную деятельность — профессиональную деятельность архитекторов, имеющую целью создание архитектурного объекта <7>. ——————————— <7> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. С. 26.
На наш взгляд, А. В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию. Представляется, что указанные виды деятельности являются не строительством, а лишь подготовительным этапом для его осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна — 6-ая — глава, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ — 3, 4 и 5. Обобщая характеристику управления градостроительной деятельностью, следует отметить следующее. Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере: 1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории; 2) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту; 3) деятельность по архитектурно-строительному проектированию. Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры. Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение и в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений часть 1 статьи 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъектов Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц. Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность прежде всего направлена на преобразование определенной территории. Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, т. е. документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования <8>. ——————————— <8> Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. С. 262.
Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам — разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочивание отношений двух видов: — организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования; — отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной области, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации, и государственный контроль за названной деятельностью. В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий <9>. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В. Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности — установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства <10>. ——————————— <9> Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов; под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. С. 378. <10> Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.
На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты: государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. В правовой литературе последних лет незаслуженно мало внимания уделяется именно административно-правовому аспекту организации управления в сфере градостроительной деятельности. Наиболее значительным и комплексным научным исследованием последних лет по рассматриваемой тематике является диссертация А. В. Ерхова <11>. Этот ученый в своей диссертационной работе формулирует понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, включая в его содержание систему общественных отношений строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <12>. ——————————— <11> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. С. 201. <12> Там же. С. 39.
Достаточно полно механизм государственного управления разработан в работе З. В. Копейчикова <13>. Ученый раскрывает механизм государственного управления через совокупность элементов его организации: норм административного права, методов административно-правового регулирования, среды функционирования, деятельности органов исполнительной власти. ——————————— <13> Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. С. 158.
Доктором юридических наук профессором А. П. Лончаковым были определены элементы правовой организации управления: «Органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом» <14>. ——————————— <14> Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. С. 25.
Опираясь на научные достижения отечественных ученых, автор настоящего исследования полагает, что в содержание административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью входят следующие элементы: система органов государственной власти, деятельностью которых является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной сфере, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации; комплекс прав и обязанностей таких органов; государственный контроль за названной деятельностью; нормы законодательства, регулирующие управленческие отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурного проектирования и строительства. Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия. В этом контексте механизм градорегулирования должен учитывать закономерности развития территории. Как указывает академик РААСН М. Я. Вильнер, существенное место среди них занимают закономерности пространственного развития территории, сложившиеся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов <15>. Любая деятельность по территориальному планированию должна основываться на учете этих закономерностей. Главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас, иначе именуемый как планировочный <16>. В документах социально-экономического развития страны и регионов определяются наиболее общие задачи по социально-экономическому развитию, фиксируется ряд показателей и программных мероприятий для решения поставленных задач. ——————————— <15> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 56. <16> Там же.
Как отмечает академик РААСН М. Я. Вильнер, «при такой степени обобщения уровень обоснованности и конкретности подготовленных предложений настолько низок, что практически они не могут служить основой оперативных управленческих решений… по развитию подведомственных территорий» <17>. Данный ученый делает вывод, что необходимо разработать и утвердить Стратегию пространственной организации территории на федеральном уровне. ——————————— <17> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 56.
В отличие от России практика территориального планирования, например, Германии — страны, которая схожа с Россией по федеративному устройству, — имеет следующую систему разработки документов территориального планирования <18>. ——————————— <18> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. gisa. ru/ 38029.html (26.10.09).
Базовым в сфере рассматриваемых правоотношений является Федеральный закон «О территориальном планировании», который закрепляет основные условия пространственного развития территории ФРГ <19>. На основе земельного Закона «О планировании» разрабатывается программа территориальной организации, где определяются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень территориального планирования — промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам. Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции органов местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины. Практика территориального планирования Германии основана на базовых федеральных правовых актах, определяющих перспективы пространственного развития страны, которые потом детализируются в документах территориального планирования регионального и муниципального уровня. В отличие от Германии в России отсутствует правовой документ, закрепляющий основные направления пространственного обустройства страны. Это, в свою очередь, затрудняет координацию усилий субъектов территориального и социально-экономического планирования <20>. ——————————— <19> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. gisa. ru/ 38029.html (26.10.09). <20> Там же.
Из доклада Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы <21> следует, что в целях дальнейшего совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе необходимо: ——————————— <21> Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы // Министерство регионального развития Российской Федерации (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. minreaion. ru/ Workltems/ Docltem, aspx? DoclD= 576&PaaelD;=147 (26.10.09).
— выявить и описать в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года центры опережающего экономического роста, их перспективную специализацию с целью снятия инфраструктурных ограничений реализации их экономического потенциала; — согласовать долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы, схемы территориального планирования Российской Федерации, долгосрочные (федеральные) целевые программы с целью создания инфраструктурных условий для реализации возможностей развития приоритетных видов экономической деятельности на соответствующих территориях; — обеспечить взаимную увязку федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития в целях комплексного развития территорий. Классификация регионов по их социально-экономическим особенностям представлена в проекте Концепции совершенствования региональной политики (направлен в Правительство Российской Федерации 5 августа 2009 года, N 24979-ВТ/02) <22>. Концепция социально-экономического планирования РФ определяет параметры развития российской экономики лишь в самом общем виде — цели и задачи территориального развития <23>. Как верно отмечает М. Я. Вильнер, в концепциях стратегического социально-экономического планирования РФ и регионов слабо анализируются факторы, определяющие структурообразующий (транспортно-расселенческий) каркас России и регионов <24>. ——————————— <22> Проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации от 05.08.09 N 24979-ВТ/02) // Министерство регионального развития Российской Федерации (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ ListNews. aspx? PagelD=536. <23> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утвержденная распоряжением Правительства от 17 нояб. 2008 г. N 1662-р (ред. от 8 авг. 2009 г.)) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127. <24> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 55 — 56.
Статья 10 ГрК РФ определяет, что документы территориального планирования РФ должны обозначить размещение объектов военного, космического и иного назначения применительно к той или иной части территории РФ. Таким образом, схемы территориального планирования РФ будут носить не комплексный, а отраслевой характер. Также предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <25>. ——————————— <25> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.
Как отмечает президент РААСН народный архитектор России А. П. Кудрявцев, «растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия» <26>. Озабоченность этими проблемами звучала и в выступлении Д. А. Медведева, который подчеркнул, что региональная дифференциация, «…в том числе по жилищному проекту… ведет, по сути, к центробежным тенденциям и к распаду страны» <27>. Так, в Центральном федеральном округе на 1 жителя приходится в среднем 1,71 га (почти в 7 раз меньше, чем в среднем по РФ), в Южном ФО — 2,58 га, в Приволжском ФО — 3,31 га, в Дальневосточном ФО — 92,2 га. Разница в распределении населения между округами достигает в РФ более 50 раз <28>. ——————————— <26> Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России: Докл. президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. aprok. ru/ articles/ article116.php (26.10.09). <27> Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе — феврале 2008 г.: Выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещ. 16 янв. 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. 2008. Март. С. 8. <28> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.
Реакцией на деструктивные изменения в социально-экономической сфере, такие как сокращение сельского и прирост городского населения, тенденция к привлечению дешевой иностранной рабочей силы, ярко выраженная политика китайской экономической экспансии (особенно на приграничных территориях), должны быть программы комплексного инвестиционного и социально-экономического развития территорий, а также программы по трудовой миграции. Объективно назрела потребность в природно-климатическом зонировании всей территории РФ, определении систем расселения, которые могут быть применены в том или ином регионе. Сама система расселения должна реализовываться с помощью федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим в северных районах страны. Так, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение ввести Государственный жилищный сертификат дальневосточника. Данный проект, предусматривающий порядок выпуска жилищных сертификатов для граждан, постоянно проживающих на территории ДФО, был рассмотрен в январе — апреле 2008 года в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции и, по мнению автора, достоин получить финансовую поддержку на уровне РФ.
Комментарий Евы Шипуновой, канд. юрид. наук, адвоката. В контексте подробно изложенной автором системы расселения также хотелось бы остановиться на том, что, предоставляя жилые помещения добровольным переселенцам, согласно Государственной программе по оказанию содействия добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента от 22 июня 2006 г. N 637 <1> (далее — государственная программа), органы государственной власти также хотят объединить потенциал соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Речь идет прежде всего о решении проблемы нехватки определенных специалистов и демографической проблемы. ——————————— <1> Российская газета. 28.06.2006. N 4103.
При этом под добровольными переселенцами стоит понимать лиц, родившихся на территории РФ, или родители, иные близкие родственники которых родились на территории РФ, являющихся в настоящее время иностранными гражданами или лицами без гражданства, проживающих на территории иностранного государства и желающих переехать в РФ. Поскольку добровольные переселенцы не являются гражданами Российской Федерации, обязательным этапом переселения добровольных переселенцев является принятие ими гражданства. Однако ряд региональных программ переселения не предусматривает обеспечение жильем указанной категории граждан. В частности, согласно программе Иркутской области <2> вынужденные переселенцы сами решают жилищную проблему. ——————————— <2> Программа по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников в Иркутской области продолжает работать: в Приангарье уже живут 180 переселенцев. Информация с сайта http:// www. fms. qov. ru/ press/ news/ news_detail. php? ID= 28686 (16.02.2010).
Также в настоящее время решается вопрос о выделении грантов и предоставлении жилых помещений молодым учителям для стимулирования их переезда в сельские районы, на Дальний Восток и в Сибирь <3>. Окончательные инициированные Президентом предложения будут готовы к июню 2010 года. ——————————— <3> Учителей России будут стимулировать к переезду в Сибирь и сельские районы. Информация с сайта http:// www. baikal-dailv. ru/ news/ 16/ 5984/ (16.02.2010).
Доктор архитектуры советник РААСН В. А. Щитинский обосновывает необходимость принятия Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации и Концепции пространственного развития в Российской Федерации, которые, по его мнению, должны определить принципы и приоритеты государственной политики в области пространственной организации территории <29>. Академик РААСН М. Я. Вильнер высказывается за принятие Стратегии пространственной организации территории, которая, как он считает, более надежна, чем Стратегия социально-экономического развития <30>. ——————————— <29> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. gisa. ru/ 38029.html (26.10.09). <30> Территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 55 — 59.
Автор согласен с мнением ученых о том, что политика устойчивого территориального развития РФ может быть обеспечена только при наличии документа, определяющего долгосрочный сценарий пространственного обустройства страны в целом. Именно такой документ должен явиться основой для разработки программных мероприятий по развитию социально-экономической и транспортной инфраструктуры всей территории страны. На 1 апреля 2009 года количество утвержденных документов территориального планирования в субъектах РФ составляло 22 документа (26% от общего числа), в муниципальных образованиях — 4034 (17% от общего числа) <31>. В этих условиях представляется правильным разработать и утвердить решением Правительства РФ документ, способный определить основы пространственного обустройства России, конкретизировать системы и векторы расселения, определить точки экономического роста. На основе данного документа в перспективе должны разрабатываться программы, необходимые для решения экономических, транспортных, экологических и социальных проблем той или иной территории, а также страны в целом. Разработку такого правового акта, на наш взгляд, должно инициировать Правительство РФ, координирующую роль в его создании должно сыграть Министерство регионального развития. Работа над таким документом должна проводиться совместно со всеми субъектами РФ, которые, в свою очередь, обязаны представлять интересы муниципальных образований, входящих в их состав. Предположительно данный документ должен иметь статус концепции или стратегии. ——————————— <31> Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: Информ. портал о недвижимости (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. realestate. ru/ interview. aspx? id=241 (26.10.09).
При разработке такого документа на уровне РФ должен быть использован опыт регионов в области территориального и социально-экономического планирования. Например, в Хабаровском крае действует Концепция стратегического развития Хабаровского края до 2010 года. Она представляет собой достаточно полно разработанный план мероприятий по стратегическому управлению региональным развитием края <32>. Кроме того, постановлением правительства Хабаровского края от 22.07.2004 N 40-пр принят документ, устанавливающий основные направления территориальной политики в крае до 2010 года <33>. В нем на основе анализа природного, ресурсного, экономического, социального, трудового, научно-технического, инновационного потенциала каждого муниципального образования, входящего в состав края, определены основные цели, задачи и направления территориальной политики, а также отражены ожидаемые результаты ее реализации. Два вышеуказанных документа, принятых правительством края, взаимосвязаны, четко определяют задачи и цели социально-экономического и территориального планирования в регионе. В связи с чем предлагается на уровне РФ использовать подобный опыт комплексной разработки документов стратегического социально-экономического и территориального планирования. ——————————— <32> Постановление правительства Хабаровского края от 11.11.2004 N 88-пр «О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года» // Собрание Законодательства Хабаровского края. 2004. N 11 (28). <33> Постановление правительства Хабаровского края от 22.07.2004 N 40-пр «Об Основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7 (24).
На пути к построению правового государства концепция государственного градорегулирования должна носить системный характер, отвечать критериям надежности, достоверности, а значит, государственная политика в области градостроительной деятельности должна осуществляться на научной основе с учетом закономерностей развития территории и изменения среды функционирования власти. За принятие документа, который отражал бы концептуальные положения градостроительной политики России, неоднократно высказывались специалисты в области градостроительной деятельности. Так, С. Митягин указывает, что «отсутствие государственной градостроительной доктрины преобразования всей существующей системы расселения и ее отдельных элементов… с учетом новой экономической ситуации снижает эффективность инвестиций и не способствует их росту» <34>. ——————————— <34> Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: ежемесяч. отраслевой журн. // http:// www. ais. siberia. net/ 2002/ 1-2-2002/ 14.htm (26.10.09).
Требования, которым должна отвечать национальная градостроительная доктрина, сформулированы Г. А. Потаевым. Это: — четко обозначенные цели и приоритеты градостроительного развития; — анализ причинно-следственных взаимосвязей между целями градостроительного развития и социально-экономическими проблемами, требующими решения; — обеспечение приоритета публичных интересов над частными и корпоративными интересами; — понятность и прозрачность действий и намерений властей; — обеспечение преемственности действий всех ветвей власти и органов управления при реализации положений градостроительной доктрины <35>. ——————————— <35> Потаев Г. А. Национальная градостроительная доктрина в системе управления процессами градостроительного развития // Строительство и недвижимость (WEB-сайт) // Режим доступа: http:// www. nestor. minsk. by/ sn/ 2002/ 26/ sn22621.html (26.10.09).
Вопросам разработки стратегии градостроительной политики значительное внимание уделял академик РААСН И. М. Смоляр. По его мнению, градостроительная доктрина РФ должна включать три тематических блока. В первом должен быть представлен анализ факторов, обуславливающих проблемы пространственного обустройства и территориального планирования Российской Федерации, в их числе экологический кризис, урбанизация, агломерация и другие условия, влияющие на современное состояние городов и поселений. Во втором блоке должны быть сформулированы приоритеты градостроительной политики для решения задач в правовой, социальной и экологической сферах жизнедеятельности общества, т. е. определены конкретные предложения по совершенствованию градостроительного законодательства и практики территориального планирования. Третья часть должна представлять научно обоснованную стратегию развития городов России, где объектом исследования должны выступать вопросы архитектурно-планировочной и структурной организации городских поселений <36>. ——————————— <36> Смоляр И. М. Стратегия градостроительства // Проблемы градостроительства России: Сб. тр. отд-ния градостроительства РААСН. М., 1999. С. 40 — 46.
Мы разделяем точку зрения ученых о необходимости принятия градостроительной доктрины РФ, которая, на наш взгляд, должна определить направления и приоритеты государственной политики в рассматриваемой сфере на период до 2025 года. Считаем, что основой градостроительной доктрины РФ может стать предложенная И. М. Смоляром структура такого документа. На наш взгляд, она может быть дополнена рядом разделов и в целом выглядеть следующим образом: 1. Раздел «Современное состояние в области градостроительной деятельности». 2. Раздел «Цели, принципы, задачи и основные направления градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года». 3. Раздел «Стратегия развития населенных пунктов Российской Федерации на период до 2025 года». 4. Раздел «Информационное обеспечение градостроительной деятельности». 5. Раздел «Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества в области градостроительной деятельности». 6. Раздел «Показатели достижения целей градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года».
Список использованных источников
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Российская газета. 30.12.2004.; 23.07.2009. 2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009)) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127. 3. Постановление правительства Хабаровского края от 11.11.2004 N 88-пр «О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 11 (28). 4. Постановление правительства Хабаровского края от 22.07.2004 N 40-пр «Об Основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7 (24). 5. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы // Министерство регионального развития Российской Федерации (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ Docltem. aspx? DoclD= 576&PagelD;=147 (26.10.09). 6. Проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации от 05.08.09 N 24979-ВТ/02) // Министерство регионального развития Российской Федерации (WEB-сайт). Режим доступа: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ ListNews. aspx? PaaelD=536. 7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 14.05.1998. 8. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов; под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. 9. Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. 688 с.: ил. 10. Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 11. Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 55 — 59. 12. Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе — феврале 2008 года: Выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещ. 16 янв. 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. Март, 2008. М.: Фортуна-Принт, 2008. С. 4 — 11. 13. Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. С. 201. 14. Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. Ростов н/Д: Феникс, 2008. 15. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. 16. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. 17. Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. 18. Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 3 — 6. 19. Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: ежемесяч. отраслевой журн. // http:// www. ais. siberia. net/ 2002/ 1-2-2002/ 14.htm (26.10.09). 20. Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХПГУ, 1999. 21. Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости (WEB-сайт) // http:// www. gisa. ru/ 38029.html (26.10.09). 22. Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России : Докл. президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон (WEB-сайт) // http:// www. aprok. ru/ articles/ article116,php (26.10.09). 23. Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: информ. портал о недвижимости (WEB-сайт) // http:// www. realestate. ru/ interview. aspx? id=241 (26.10.09). 24. Потаев Г. А. Национальная градостроительная доктрина в системе управления процессами градостроительного развития // Строительство и недвижимость (WEB-сайт) // Режим доступа: http:// www. nestor. minsk. by/ sn/ 2002/ 26/ sn22621.html (26.10.09). 25. Смоляр И. М. Стратегия градостроительства // Проблемы градостроительства России: Сб. тр. отд-ния градостроительства РААСН. М., 1999. С. 40 — 46.
