НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРОТИВ КОРРУПЦИИ В ЧАСТИ,
КАСАЮЩЕЙСЯ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ
Н. Б. СЛЮСАРЬ
Слюсарь Н. Б., кандидат юридических наук.
В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры России заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями, при этом международными договорами являются межгосударственные договоры, заключенные от имени Российской Федерации, от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), а также от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
Мировым сообществом разработан и принят целый комплекс международно-правовых актов и рекомендаций, касающихся, в частности, борьбы с коррупцией. Так, в данном направлении ООН отмечается большая работа, проделанная в этом направлении Комиссией по предупреждению преступности и уголовному правосудию, Управлением ООН по наркотикам и преступности в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, а также деятельность государств-членов и их специалистов Африканского союза, Европейского союза, Лиги арабских государств, Организации американских государств, Организации экономического сотрудничества и развития, Совета Европы, Всемирной таможенной организации и СНГ. В результате были приняты одноименные международные договоры, такие как:
Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией (1996 г.);
Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающая должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского союза, принятая Советом Европейского союза (1997 г.);
Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития (1997 г.);
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы (1999 г.);
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы (1999 г.);
Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза (2003 г.).
Кроме этого, Межпарламентской Ассамблеей СНГ приняты такие акты, как:
Модельный закон «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» (2003 г.);
Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (1999 г.).
Российская Федерация присоединилась к вышеуказанным Конвенциям Совета Европы и Конвенции ООН против коррупции. Кроме этого, Россия как член международных организаций в соответствии с их уставными обязательствами руководствуется принятыми органами этих организаций рекомендательными актами (в частности, Декларацией ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях, утвержденной Резолюцией Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.; Мерами по борьбе с коррупцией, Мерами по борьбе с отмыванием денег, принятыми Резолюцией Генеральной Ассамблеи 15 апреля 2002 г.).
Следует также учитывать, что международный правовой механизм противодействия коррупции заключается не только в одноименных актах, а представляет собой комплекс международных договоренностей государств, в том числе касающихся борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем; выработки надлежащей практики государств по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики и установления этических принципов поведения должностных лиц.
Принимая во внимание, что реализация каждого договора требует принятия целого комплекса правовых мер, в рамках заявленной темы представляется целесообразным рассмотреть перечень принимаемых в Российской Федерации мероприятий по реализации Конвенции ООН о борьбе с коррупцией (2003 г.) (далее — Конвенция) в части, касающейся деятельности судебной системы России. Данная Конвенция представляет собой универсальный международный договор, ее положения дополняют другой важнейший документ — Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности.
В целом большая часть положений, содержащихся в данной Конвенции, уже нашла отражение в законодательстве Российской Федерации. Так, в пункте 1 статьи 11 Конвенции установлено, что с учетом независимости судебной власти и ее решающей роли в борьбе с коррупцией каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы и без ущерба для независимости судебных органов, меры по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов и недопущению любых возможностей для коррупции среди них. Такие меры могут включать правила, касающиеся действий судей и работников судебных органов.
В настоящее время в Российской Федерации действуют Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Кодекс судейской этики. С одной стороны, данные акты защищают права судей, а с другой стороны — они определяют ответственность судей за нарушение требований, предъявляемых к поведению судьи.
Работники аппаратов судов являются государственными служащими, и на них распространяются требования, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный Закон подробно регламентирует правовое положение государственного служащего, а также ограничения и запреты, связанные с гражданской службой.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 марта 1996 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Р. И. Мухаметшина и А. В. Барабаша» отметил, что конституционное положение о неприкосновенности судьи, закрепляющее один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его профессиональной деятельности, направлено на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти (ст. ст. 10 и 120 Конституции Российской Федерации). Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов правосудия. Следует также учитывать особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск.
В этой связи представляется интересным ряд выступлений участников семинара-совещания Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции на тему «Независимость, этические принципы и ответственность судебной системы, международные стандарты и современная практика», проходившего 19 — 20 октября 2006 г. в Москве, в которых, в частности, указывалось на необходимость создания условий избавления судей от влияния «клановости, политического влияния и административного ресурса», в том числе путем повышения качества отбора кандидатов, проведения в отношении кандидатов проверочных мероприятий и установления процедур использования оперативно-розыскных данных в отношении кандидатов в судьи и судей.
Статья 7 Конвенции также призывает государства-участники стремиться создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, какие включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров на таких должностях.
Действительно, реализация судом особых функций, назначение судебной системы, значимость судебных решений, особый статус судей должны служить обоснованием строгого подбора кандидатов в судьи и отбора среди них наиболее компетентных, заслуживающих уважения и доверия лиц, безупречных в нравственном отношении.
Исходя из значимости и ответственности судебных функций, гарантий неприкосновенности судей и защиты их профессиональной деятельности, государство устанавливает высокие требования к судье, и представляется необходимым соответствующие требования установить и к кандидатам в судьи.
Принимая во внимание вышеизложенное, полагаем возможным отметить, что Конституция Российской Федерации и законодательство России в целом содержат требования к кандидату на должность судьи, касающиеся гражданства, возраста, образовательного ценза и стажа работы. Так, в соответствии со ст. 119 Конституции Российской Федерации судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям. В этой связи ряд вопросов, по нашему мнению, требует дополнительного законодательного регулирования.
Например, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» допускает наличие у граждан Российской Федерации двойного гражданства. Однако Закон «О статусе судей в Российской Федерации» не содержит ответа на вопрос, может ли лицо, имеющее двойное гражданство, претендовать на должность судьи.
Принцип независимости судьи прежде всего означает, что он при осуществлении правосудия подчиняется только Конституции Российской Федерации и обеспечивает исполнение федерального законодательства.
Это обязывает его иметь принадлежность к одному государству — Российской Федерации и не позволяет иметь двойное гражданство, т. к. наличие последнего возлагает на него дополнительные обязанности по исполнению законов иного иностранного государства, что является недопустимым и может ограничивать независимость судьи при осуществлении своих полномочий в ходе процесса.
В связи с этим в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предлагается установить ограничение в отношении наличия двойного гражданства как для кандидатов на должность судьи, так и для судей в период осуществления ими своих полномочий. Представляется также целесообразным установить аналогичные требования для государственных гражданских служащих аппаратов судов.
Кроме этого, следует учитывать, что с формальной точки зрения на роль судьи может претендовать в настоящее время и лицо, имеющее судимость, связи в криминальной среде, поскольку в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», к сожалению, не содержится указания на проверку данных о судимости и взаимодействии с криминальной средой. Это кажется тем более нелогичным, поскольку согласно ст. 3 Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» определяются такие ограничения, как наличие непогашенной судимости или неснятой судимости, подозрение в совершении преступления или обвинения в его совершении, алкоголизм, токсикомания и др.
В то же время необходимо отметить, что установление дополнительных критериев к кандидату в судьи требует комплексного законодательного разрешения, так как наличие или отсутствие у кандидата в судьи порочащих гражданина поступков могут быть установлены только при проведении мероприятий, установленных Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».
Таким образом, требуется совершенствование нормативно-правовой базы в части установления единого порядка проведения проверочных мероприятий в отношении кандидатов на должность судьи, а также четкого определения перечня оснований, препятствующих к назначению на должность судьи (в частности, факты привлечения к уголовной и административной ответственности как самого претендента, так и его близких родственников).
В этих целях представляется целесообразным разработать соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации. До их принятия возможно издание межведомственного нормативного правового акта, определяющего порядок проверки кандидатов, поскольку перечисленные нормы Конвенции являются нормами так называемого прямого действия и могут применяться без инкорпорации в законодательные акты Российской Федерации.
Пунктом 5 ст. 8 Конвенции предусмотрено обязательство, согласно которому каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации среди прочего о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.
В этой связи следует отметить, что Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» до настоящего времени не урегулирован вопрос о предоставлении судьей сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о соблюдении судьей требований, связанных с исполнением обязанностей судьи. В проект Федерального закона N 314141-4 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» заложен механизм решения указанной проблемы. Заложенная в законопроекте идеология заслуживает поддержки, однако предложенная разработчиками форма решения поставленной задачи не вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации, поскольку возлагает на суды несвойственные им функции по контролю доходов судей. Представляется, что работу в данном направлении необходимо продолжить.
Статья 13 Конвенции обязывает каждое государство-участник принимать надлежащие меры для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как:
a) усиление прозрачности и содействия вовлечению населения в процессы принятия решений;
b) обеспечение для населения эффективного доступа к информации;
c) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлению программ публичного образования…;
d) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции…
В настоящее время в части оснащения информационными технологиями системы федеральных судов общей юрисдикции в России проделана большая работа. Так, в 2001 г. в судах общей юрисдикции имелось 13300 компьютеров, которыми было оснащено менее 25% рабочих мест судей и работников аппаратов судов, практически отсутствовали локальные вычислительные сети. Имеющиеся в судах разрозненные и устаревшие средства вычислительной техники не позволяли осуществлять оперативное информационное обеспечение судов и обмен информацией. Информатизация судебной системы в целом находилась на крайне низком уровне.
Принятая Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002 — 2006 годы предусматривала решение ряда задач в части информационного обеспечения судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в частности таких, как:
формирование единой политики информационного обеспечения судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента на базе типовых проектных и организационно-технических решений;
создание материально-технической базы для формирования единого информационного пространства судебной системы;
обеспечение представительства судов общей юрисдикции в глобальной публичной информационной сети Интернет.
В 2002 г. с участием Судебного департамента и Министерства по информационным технологиям и связи Российской Федерации была подготовлена Концепция по информатизации судов, утвержденная Постановлением Совета судей Российской Федерации от 11 апреля 2002 г. N 75. Указанная Концепция предусматривала создание Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» (далее — ГАС «Правосудие»).
В 2006 г. завершена реализация такого масштабного проекта, как ГАС «Правосудие», которая позволяет на качественно новый уровень поднять всю работу судов.
Одна из главных задач системы ГАС «Правосудие» — обеспечение прозрачности правосудия, повышение доверия общества к судебной системе, расширение гласности в деятельности судов всех уровней.
Для улучшения информирования граждан суды оснащаются так называемыми информационными киосками или электронными терминалами, где размещается необходимая посетителям информация о работе суда, справочные сведения, формы различных документов и образцы их заполнения. Всего предполагается установить в судах общей юрисдикции более 2800 информационных терминалов. В рамках системы будут функционировать подсистемы «Обращения граждан», «Общественные связи», «Информационно-справочная», которые помогут оперативно обрабатывать и рассматривать письма, жалобы и заявления граждан в ходе их приема непосредственно в суде, а также позволят создавать виртуальные приемные судов общей юрисдикции. Словом, автоматизированная система впервые на всех уровнях судопроизводства создает широкие возможности, чтобы правосудие было прозрачно и доступно, а суд — скорым и гласным.
Не осталось ни одного суда общей юрисдикции, не имеющего средств автоматизации судопроизводства на базе компьютерного оборудования. Сформированы комплексы средств автоматизации системы ГАС «Правосудие» всех республиканских, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, автономной области и автономных округов, окружных военных судов, всех территориальных органов Судебного департамента, в более чем 700 районных судах (с большим количественным составом судей), в большинстве гарнизонных военных судов.
Практически все суды областного уровня оснащены средствами видеоконференцсвязи для проведения кассационных процессов с участием осужденных, содержащихся в следственных изоляторах, для чего оборудовано 143 зала судов и 161 помещение вспомогательных объектов судов. Оперативно проводится работа по обеспечению представительства всех судов общей юрисдикции в информационной сети Интернет. На этих сайтах отображается информация о суде, его название, почтовый адрес, информация о руководстве суда и судьях, о графике работы суда и приеме посетителей, о рассматриваемых делах и другая необходимая гражданам информация. В ходе дальнейшего развития ГАС «Правосудие» планируется размещать на сайтах судов информацию о рассматриваемых делах в реальном масштабе времени.
Все суды областного и равного им уровня, территориальные органы Судебного департамента, более половины судов районного уровня ведут информационный обмен по каналам электронной почты. Все судьи и их помощники имеют доступ к электронным правовым базам.
В целях создания условий бесперебойной и эффективной эксплуатации системы ГАС «Правосудие» и дальнейшего ее развития планируется сформировать полноценное структурное подразделение. По расчетам, потребуется дополнительно ввести около 1300 должностей государственных служащих — специалистов по правовой информатизации, из них свыше половины будет задействовано в районных судах. Предстоит также сформировать правовые банки судебных решений и судебной практики, банк судебной статистики, создать в полном объеме единую систему видеоконференцсвязи для проведения судебных процессов в судах общей юрисдикции и следственных изоляторах Минюста России.
Некоторые правовые коллизии, возникающие при формировании сайтов судов, может разрешить специальный законодательный акт. Так, в настоящее время уже подготовлен проект Федерального закона «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности в Российской Федерации». Предметом правового регулирования указанного законопроекта является обеспечение информационной доступности правосудия для граждан России, и как следствие этой деятельности разработчики видят повышение качества судебной деятельности, укрепление связи судов с населением, обеспечение большей доступности к средствам судебной защиты. Представляется также, что информатизация судов будет способствовать повышению правовой грамотности и правосознания населения, профилактике коррупции среди судейского корпуса и работников аппаратов судов.
Реализация положения ст. 13 Конвенции в части принятия государствами-участниками мер для активного участия гражданского общества в предупреждении коррупции в Российской Федерации нашла, по нашему мнению, удачное правовое разрешение в рамках Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Закон предусматривает такую функцию Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, как общественный контроль. С точки зрения применения общественного контроля к деятельности судебных органов это соответствует и международной практике. Так, в ряде государств используются для оценки деятельности судов (судей) социальные опросы населения (например, в США), что также является одной из форм общественного контроля за деятельностью публичного сектора государства. Развитие взаимодействия государственных структур с представителями гражданского общества, общественными организациями предусмотрено и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» не определил формы общественного контроля, что на практике может привести к незаконному вмешательству в судопроизводство, решение личных или корпоративных интересов, к нежелательной для успешного проведения процесса утечке информации рассматриваемого дела, например об участниках процесса. В этой связи представляется целесообразным продумать правовой регламент проведения общественного контроля за деятельностью судебных органов. Возможно, в рамках специального законодательного акта, как, например, это сделано в законопроекте «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности».
Данный законопроект определяет цели общественного контроля, кто может являться его субъектом, порядок наделения участников общественного контроля полномочиями, приостановление и условия прекращения их полномочий, а также сам порядок проведения общественного контроля, ограничение деятельности участника общественного контроля и др.
До принятия такого законодательного акта полагаем возможным осуществление общественного контроля деятельности судебных органов только при наличии соглашения (договора), где стороны будут определять рамки полномочий, взаимные права и обязанности. Такой порядок требует, на наш взгляд, нормативного регулирования, например в рамках решения Президента Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Конвенции в целях борьбы с коррупцией каждое государство-участник поощряет среди прочего неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.
В современных условиях демократического государства, где конституционно закреплен приоритет прав гражданина и человека, законодательство охраняет широкий спектр социальных и экономических интересов граждан, поэтому в значительной степени увеличилось количество случаев, в которых граждане обращаются в суд для защиты их прав. Более того, опасность развития криминальной деятельности значительно увеличила роль суда для общества в целом. Именно увеличение политической важности судебной власти сделало судей в большей степени подотчетными общественному мнению.
В этой связи право Российской Федерации определяет судью как носителя государственной власти, обладающего высоким статусом и выполняющего исключительно важную государственную функцию. Именно поэтому к нему предъявляются не только повышенные профессиональные требования, но и устанавливаются особые, отличные от других, морально-этические, нравственные рамки как на службе, так и вне ее.
Развитие гласности судебных процессов повышает информированность населения, активизирует процесс правового воспитания населения и способствует повышению процессуальной и этической дисциплины судей в процессе производства.
Вместе с тем следует учитывать, что информация о работе судов и судей подается не всегда объективно, корректно и профессионально. Нередко публикации носят тенденциозный, оскорбительный, поверхностный, односторонний характер, содержат необоснованные обвинения. Следует учитывать конъюнктуру информационного рынка современной России. Лучше продаются острые материалы скандального характера. В то же время СМИ играют большую роль в формировании общественного мнения. Так, социологические исследования, проведенные Центром социального прогнозирования в октябре — декабре 2005 г., показали, что у 72% опрошенных сформировалось мнение о коррумпированности судей и сотрудников судебных органов на основании информации, полученной из СМИ.
Как показывает анализ материалов, заслушанный Советом судей Российской Федерации в ноябре 2006 г., в течение 2004 — 2005 гг. в СМИ регионов было опубликовано более 200 материалов о нарушении судьями морально-этических норм, которые с учетом массовости изданий формируют негативный образ судебной системы, следствием чего будет воспитание у населения правового нигилизма и формирование желания к отправлению правосудия собственными силами.
Ситуация требует активного вмешательства в этот процесс и комплексного решения защиты репутации судебных органов.
Так, на законодательном уровне в законопроект «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности в Российской Федерации» представляется необходимым ввести обязанность СМИ в определенном объеме предоставлять возможность распространения информации судебных органов. Аналогичная обязанность СМИ установлена, в частности, в отношении освещения деятельности органов государственной власти Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» и деятельности Общественной палаты Российской Федерации на основании Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».
Вызывает также сомнение целесообразность введения такого института, как досудебное разрешение конфликтов между судами и СМИ, предусмотренного в указанном законопроекте, поскольку законодательством установлен порядок обжалования неправомерных, клеветнических действий СМИ. В этой связи полагаем возможным рассматривать процедуру досудебного разрешения споров как право выбора сторон (судебных органов и СМИ), в случае установления договоренности между ними.
Статья 25 Конвенции предусматривает обязательства государств-участников по принятию мер по противодействию воспрепятствования осуществлению правосудия.
Действительно, все большую актуальность приобретает проблема обеспечения безопасности судей, участников судебного процесса и охрана зданий судов. В этом направлении за последнее время сделаны существенные подвижки.
Так, на законодательном уровне приняты Федеральные законы «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных органов и контролирующих органов», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».
В целях дальнейшего совершенствования правового механизма защиты участников процесса и обеспечения безопасного ведения судопроизводства представляется целесообразным поддержать инициативы МВД России по разработке отдельной международной конвенции о защите участников уголовного судопроизводства, в которой предполагается установить правовой механизм взаимодействия государств в данной сфере, и принятию административного регламента по обеспечению безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких.
