(Шестаков В. П., Свинцов А. А., Радуто В. И.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 4)
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ В ОБЛАСТИ ОКАЗАНИЯ СИТУАЦИОННОЙ ПОМОЩИ ИНВАЛИДАМ <*>
В. П. ШЕСТАКОВ, А. А. СВИНЦОВ, В. И. РАДУТО
——————————— <*> Shestakov V. P., Svintsov A. A., Raduto V. I. Contemporary approaches to normative-law regulation in the sphere of rendering situational assistance to invalids.
Шестаков Владимир Петрович, первый заместитель генерального директора федерального государственного бюджетного учреждения «Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов им. Г. А. Альбрехта Федерального медико-биологического агентства», доктор медицинских наук, профессор.
Свинцов Александр Анатольевич, руководитель отдела проблем организации медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов федерального государственного учреждения «Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов им. Г. А. Альбрехта Федерального медико-биологического агентства», кандидат медицинских наук.
Радуто Владимир Иванович, старший научный сотрудник отдела проблем организации медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов федерального государственного учреждения «Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов им. Г. А. Альбрехта Федерального медико-биологического агентства».
В статье в качестве объекта исследования рассматриваются правовые подходы в регулировании нового понятия «ситуационная помощь». Анализируются нормативные документы. Авторы приходят к выводу о том, что уровень нормативно-правового регулирования оказания ситуационной помощи инвалидам должен быть осуществлен на федеральном уровне с принятием постановления Правительства Российской Федерации и внесением изменений и дополнений в ряд федеральных законов.
Ключевые слова: ситуационная помощь, инвалиды, социально значимые организации.
In the article as the object of research is devoted to legal approaches to the regulation of the new concept of «situational assistance». Analyzes the normative documents. The authors come to the conclusion that the level of normative-legal regulation of rendering state assistance to persons with disabilities should be implemented at the Federal level with the adoption of the decree of the Government of the Russian Federation and introduction of amendments and additions to a number of Federal laws.
Key words: situational assistance, persons with disabilities, socially important organizations.
Основополагающим международно-правовым актом в отношении инвалидов в настоящее время является Конвенция о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. N 61/106 <1>. ——————————— <1> Конвенция от 13 декабря 2006 г. N 61/106 «О правах инвалидов» // URL:un. org ru/documents/decl_conv/conventions.
Федеральным законом от 3 мая 2012 г. N 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» <2> Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов. ——————————— <2> Федеральный закон от 3 мая 2012 г. N 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2280.
В соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации <3> общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. ——————————— <3> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. N 237.
В соответствии с положениями пп. «е» п. 2 ст. 9 Конвенции о правах инвалидов в рамках реализации принципа доступности государства-участники принимают также надлежащие меры к тому, чтобы предоставлять различные виды услуг помощников и посредников, в том числе проводников, чтецов и профессиональных сурдопереводчиков, для облегчения доступности зданий и других объектов, открытых для населения. В общем виде такую помощь можно обозначить как посредническую, которая может предоставляться: — конкретными профессиональными специалистами (социальными работниками и др.), приглашенными для предоставления помощи; — сотрудниками всех социально значимых организаций. Следует отметить, что и Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <4>, и другие федеральные законодательные акты <5> содержат нормы, регламентирующие предоставление лишь первого вида посреднической помощи. ——————————— <4> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563. <5> Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 32. Ст. 3198; Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4872.
В последнем случае помощь и следует считать ситуационной, под которой следует понимать помощь, оказываемую инвалидам вне места его постоянного жительства сотрудниками социально значимых организаций в зависимости от вида и выраженности имеющегося у инвалида нарушения здоровья. Причем, как правило, в основные функциональные обязанности лиц, призванных предоставлять ситуационную помощь инвалидам, не входит обязанность предоставлять указанную помощь. Такую обязанность можно считать факультативной. Под социально значимыми организациями следует понимать организации постоянного или временного посещения людей. К указанным организациям должны приравниваться и индивидуальные предприниматели. Инвалидам должны оказываться следующие виды ситуационной помощи: — помощь при сопровождении в организации; — помощь при входе и выходе в организации; — помощь при передвижении в организациях; — помощь при выполнении действий самообслуживания; — помощь при ориентации; — помощь при составлении документов; — помощь при оплате услуг. Ситуационная помощь может оказываться: — при самостоятельном появлении инвалида в самой организации; — при самостоятельном появлении инвалида на объектах, принадлежащих организации; — путем вызова сотрудника организации на дом к инвалиду. Современные подходы к нормативно-правовому регулированию оказания ситуационной помощи инвалидам могут быть достаточно разнообразными. В первом случае в основу подходов может быть положен административно-территориальный принцип. В данном случае следует учитывать тот факт, что в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации: — Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1); — Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5); — республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). Федеральный центр и субъекты Российской Федерации наделены правом принятия законов и иных правовых актов (ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 105, ст. 108, ч. ч. 1, 2 ст. 115). Кроме того, не следует забывать, что правом принятия правовых актов наделены также и муниципальные образования (ст. ст. 4, 7, 26, глава 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <6>). ——————————— <6> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование в области оказания ситуационной помощи инвалидам при первом подходе может быть: а) трехуровневым (федеральный центр, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования); б) двухуровневым: федеральный центр, субъекты Российской Федерации; субъекты Российской Федерации, муниципальные образования; в) одноуровневым: федеральный центр; субъекты Российской Федерации. В основу второго подхода может быть положена классификация правотворческих субъектов: — представительные органы различного уровня; — главы административно-территориальных образований (Президент Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований); — правительства, администрации; — ведомства (министерства, комитеты, департаменты, управления и т. п.). В обоих случаях обязательным участником правотворческой деятельности в области оказания ситуационной помощи инвалидам должны быть социально значимые организации, так как именно они являются основными субъектами предоставления указанной помощи и обязаны по этому поводу принимать локальные нормативные правовые акты. Критерием выбора вида правовой регламентации отношений в рассматриваемой сфере отношений может стать определение формы систематизации законодательства в области социальной защиты инвалидов. В данном случае следует выделить кодификацию, как способ правового регулирования. Прецеденты кодификации норм права социального обеспечения имеют место на уровне субъектов Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Закон Белгородской области от 28 декабря 2004 г. N 165 «Социальный кодекс Белгородской области» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2005. N 65; Социальный кодекс Ярославской области: Закон Ярославской области от 19 декабря 2008 г. N 65-з // Губернские вести. 20.12.2008. N 116; Социальный кодекс Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2011. N 46.
Институт оказания инвалидам ситуационной помощи мог бы стать одним из структурных компонентов кодифицированного акта, как на федеральном, так и на региональном уровне. При регламентации любых отношений традиционным остается вопрос о предмете правового регулирования. При любом подходе к правовой регламентации необходимо закрепить институт оказания ситуационной помощи инвалидам. На законодательном уровне необходимо внести изменения в соответствующие законодательные акты. В качестве основы в данном случае целесообразно использовать проекты федеральных законов, вносящих изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов <8>. ——————————— <8> Проект Федерального закона от 28 июня 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции организации объединенных наций о правах инвалидов» URL: http://www. minzdravsoc. ru; Проект Федерального закона от 28 апреля 2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов» URL: http://www. minzdravsoc. ru.
При регламентации отношений в области оказания ситуационной помощи в любом случае следует закрепить процессуальные аспекты ее оказания. Органом, который должен принять соответствующий акт на федеральном уровне, в силу своей функциональной направленности может быть либо Правительство Российской Федерации, либо Минтруд России. Более целесообразным представляется возложить разработку и утверждение указанного акта на Правительство Российской Федерации. Обозначению данной посылки способствует ряд факторов. Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <9> утверждена структура, в соответствии с которой Минтруд России относится к органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. ——————————— <9> Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 22. Ст. 2754.
В ведении Правительства Российской Федерации находятся и иные ведомства, которые также должны привести свои нормативные акты в соответствие с утверждением института ситуационной помощи инвалидам. В данном случае только Правительство Российской Федерации вправе проконтролировать осуществление совершенствования соответствующей правовой базы. Не стоит также забывать и о финансовых аспектах оказания ситуационной помощи. Только Правительство Российской Федерации вправе дать соответствующие поручения Министерству финансов Российской Федерации. При закреплении института оказания ситуационной помощи инвалидам на законодательном уровне должна быть усовершенствована и нормативная правовая база Правительства Российской Федерации. К примеру, определение видов ситуационной помощи инвалиду должно быть возложено на федеральные учреждения медико-социальной экспертизы. Для закрепления указанного полномочия следует внести изменения в Правила признания лица инвалидом, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» <10>. ——————————— <10> Правила признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 9. Ст. 1018.
Кроме того, Правительством Российской Федерации регламентируются правила оказания различных услуг, при предоставлении которых должна оказываться ситуационная помощь инвалиду (предоставление государственных <11>, медицинских <12>, образовательных <13>, гостиничных <14>, ветеринарных <15> услуг, услуг бытового обслуживания населения <16>, услуг общественного питания <17>, услуг по киновидеообслуживанию населения <18>, услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств <19>, оказания услуг автостоянок <20>, услуг по продаже (торговле) отдельных видов товаров <21>, оказания услуг, связанных с перевозкой пассажиров <22>, оказания услуг почтовой <23>, телеграфной <24> связи, оказания универсальных услуг связи <25> и т. д.). ——————————— <11> Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3169; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3169. <12> Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. N 27 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 194. <13> Правила оказания платных образовательных услуг, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 3016. <14> Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1997 г. N 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 18. Ст. 2153. <15> Правила оказания платных ветеринарных услуг, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. N 898 «Об утверждении Правил оказания платных ветеринарных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 33. Ст. 4012. <16> Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. N 1025 «Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 34. Ст. 3979. <17> Правила оказания услуг общественного питания, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. N 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 34. Ст. 3980. <18> Правила по киновидеообслуживанию населения, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. N 1264 «Об утверждении Правил по киновидеообслуживанию населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 31. Ст. 3282. <19> Правила оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2001 г. N 290 «Об утверждении Правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 17. Ст. 1712. <20> Правила оказания услуг автостоянок, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. N 795 «Об утверждении Правил оказания услуг автостоянок» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 48. Ст. 4517. <21> Правила продажи товаров по образцам, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N 918 «Об утверждении Правил продажи товаров по образцам» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3657; Правила продажи отдельных видов товаров, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 55 «Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 482; Правила комиссионной торговли непродовольственными товарами, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 1998 г. N 569 «Об утверждении Правил комиссионной торговли непродовольственными товарами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 24. Ст. 2733. <22> Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. N 72 «Об утверждении Правил оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 7. Ст. 646; Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 г. N 111 «Об утверждении Правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 10. Ст. 851; Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 9. Ст. 1102; Правила обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. N 676 «О Правилах обслуживания пассажиров и оказания иных услуг, обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 35. Ст. 4238; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2009 г. N 860 «О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 44. Ст. 5253. <23> Правила оказания услуг почтовой связи, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. N 221 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 17. Ст. 1556. <24> Правила оказания услуг телеграфной связи, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. N 222 «Об утверждении Правил оказания услуг телеграфной связи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 17. Ст. 1557. <25> Правила оказания универсальных услуг связи, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 г. N 241 «О мерах по организации оказания универсальных услуг связи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 17. Ст. 1572.
На Минтруд России в рамках утверждения института ситуационной помощи инвалидам может быть возложена разработка и утверждение: — перечня буквенных кодов, в соответствии с которыми определяются виды ситуационной помощи; — перечня категорий инвалидов, которым должна оказываться ситуационная помощь; — разъяснений по вопросам, связанным с применением процессуального акта по оказанию ситуационной помощи. Возникает также вопрос об обозначении формы процессуального акта. В данном случае можно выделить три варианта: — положение об оказании ситуационной помощи инвалидам; — правила оказания ситуационной помощи инвалидам; — порядок оказания ситуационной помощи инвалидам. Последний вариант представляется наиболее целесообразным, так как, во-первых, отношения в области оказания ситуационной помощи инвалидам охватывают большое количество субъектов; во-вторых, в правовом акте должен быть отражен процессуальный аспект, а смысловое наполнение слова «порядок» наиболее полно отражает суть процессуальных отношений. При регламентации отношений в области оказания ситуационной помощи дискуссионным остается вопрос об определении субъектов, которым должна оказываться ситуационная помощь. Предмет правового регулирования в данном случае близок с отношениями в области создания условий для беспрепятственного передвижения и доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур. Законодательство субъектов Российской Федерации при регламентации отношений в данной области оперирует понятием «маломобильные группы населения», к которым относятся инвалиды всех категорий; лица пожилого возраста; граждане с малолетними детьми, в том числе использующие детские коляски; другие лица с ограниченными способностями или возможностями самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, вынужденные в силу устойчивого или временного физического недостатка использовать для своего передвижения необходимые средства, приспособления и (или) собак-проводников <26>. ——————————— <26> Закон Самарской области от 10 февраля 2009 г. N 7-ГД «Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Самарской области» // Волжская коммуна от 12 февраля 2009 г. N 47 (26506); Закон Московской области от 22 октября 2009 г. N 121/2009-ОЗ «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур в Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 6 ноября 2009 г. N 210; Закон Красноярского края от 21 апреля 2011 г. N 125794 «Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, информации и средствам связи в Красноярском крае» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края». 2011. N 22 (463).
Отсюда возникает вопрос о включении или не включении понятия «маломобильные группы населения» в текст законодательного акта «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оказания инвалидам ситуационной помощи». В данной связи следует отметить положения ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
