СТАЖ СУДЕЙСКОЙ РАБОТЫ КАК ОСНОВНОЙ КРИТЕРИЙ ОБЪЕМА ЛЬГОТ СУДЕЙ И СУДЕЙ В ОТСТАВКЕ
Г. Т. ЕРМОШИН
Ермошин Г. Т., профессор кафедры конституционного и муниципального права Российской академии правосудия, государственный советник юстиции РФ 3 класса.
Статья является результатом анализа законодательства о статусе судей в части, регулирующей связь стажа судейской работы с объемом тех или иных преференций, предоставляемых судьям и судьям в отставке. Четкое и внятное регулирование в сфере рационального поощрения длительной работы судьей приобретает особую актуальность в связи с желаниями общества иметь независимое правосудие, осуществляемое на высоком профессиональном уровне, стабильным составом судейского корпуса. На конкретных примерах раскрывается сущность имеющихся проблем, ставится вопрос о приведении законодательства о статусе судей в соответствие с требованиями современности. Предлагаются принципы нормативного регулирования связи между стажем работы гражданина в должности судьи и объемом предоставляемых льгот действующему судье и судье в отставке и формулируются конкретные предложения по его совершенствованию.
Ключевые слова: судья, судья в отставке, стаж, стаж судейской работы, социально-правовая защита судей и членов их семей.
This article is the result of an analysis of the legislation on the status of judges in terms of regulating the relationship of judicial experience with the volume of some preferences granted to the judges and the judges retired. Clear and intelligible regulation in promoting sustainable long-term as a judge is of particular relevance in connection with the wishes of society to have an independent judiciary, carried out on a high professional level, stable composition of the judiciary. With specific examples the essence of the existing problems, the question of enforcement of legislation on the status of judges in accordance with the requirements of modernity. Proposes principles for the regulatory relationship between the citizen of experience as a judge and the amount of benefits provided by the current judge and the judge retired and formulate concrete proposals for its improvement.
В условиях перманентно объявляемого очередного этапа судебной реформы вопросы обеспечения достойного уровня условий деятельности и жизнеобеспечения тех, кому государство доверяет вершить судьбы людей, поощрения стабильности состава судейского корпуса в силу непонятных причин оказались на обочине широких публичных дискуссий. Стаж работы — это продолжительность периодов работы и иной деятельности, которые определяются законодательством о судебной власти как одно из оснований предоставления гражданину, судье, судье в отставке права на что-либо (претендовать на ту или иную льготу или вид социально-правовой защиты либо на конкретный объем льготы и т. д.). Исходя из общего понимания роли льгот в регулировании поведения субъекта вполне обоснованно можно предполагать, что стаж работы, являясь одним из определяющих оснований предоставления судье права на льготы, необходимо должен быть связан с целью предоставления этих льгот. По общему смыслу предоставление той или иной льготы действующему судье либо судье в отставке должно преследовать цель поощрения той или иной линии поведения поощряемого субъекта, т. е. поощрение судей за качественную и длительную работу по осуществлению правосудия. Если это так, то в чем смысл устанавливать различные правила подсчета стажа для определения права на ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск определенной законом продолжительности <1>, права на получение доплаты за выслугу лет <2>, права на назначение размера ежемесячного пожизненного содержания судьям <3> и т. д.? ——————————— <1> Приказ Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 марта 2001 г. N 76/к. <2> Положение о порядке и условиях выплаты судьям арбитражных судов доплат за выслугу лет, утверждено Постановлением Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 4; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13 ноября 1992 г. «О порядке выплаты судьям доплат за выслугу лет» с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 2 июня 1993 г., от 31 июля 1996 г. и от 28 июля 1999 г. <3> Инструкция о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов и мировым судьям утверждена Верховным Судом РФ 29.07.2003, ВАС РФ 09.07.2003, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ 03.07.2003.
Однако рассмотрение принципов нормативного регулирования связи между стажем работы гражданина в должности судьи и объемом предоставляемых льгот действующему судье и судье в отставке показывает, что право практически на каждую отдельную льготу законодатель связывает с разным набором видов деятельности, сумма времени занятия которыми учитывается при определении необходимого для этого стажа и что самое парадоксальное — продолжительность работы непосредственно судьей не является при этом доминирующим фактором. Подчас большое значение в определении права гражданина на ту или иную льготу, вытекающую из его деятельности на судейской должности, имеет не столько стаж работы непосредственно в должности судьи, сколько время работы на определенных должностях как до, так и после периода судейской работы. При этом один и тот же термин, например «стаж работы по юридической профессии», в конкретном контексте закона или иного нормативно-правового акта имеет свое определение и порядок подсчета. Так, смысловое значение и содержание термина «стаж работы по юридической профессии» в значении, придаваемом ему в п. 3 ст. 5 Закона о статусе судей как одному из условий, определяющих право гражданина Российской Федерации сдавать квалификационный экзамен на должность судьи, абсолютно не соотносится со значением, придаваемым ему абзацем 3 п. 2 ст. 19 Закона о статусе судей, как основанию для предоставления судье ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска определенной законом продолжительности или в значении, придаваемом ему ч. 2 ст. 19 ФКЗ о Конституционном Суде РФ как одному из условий, определяющих право судьи Конституционного Суда РФ получать ежемесячное пожизненное содержание. Неоднозначность определений видов стажа, с наличием которых законодатель связывает каждую конкретную льготу, осложняет правоприменение. В одних нормах Закона о статусе судей используется термин «стаж работы по юридической профессии» <4>, в других — термин «стаж работы по юридической специальности» <5>, что уже само по себе предполагает их разное сущностное содержание <6>. ——————————— <4> Как основание для предоставления судье ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска определенной законом продолжительности (абз. 3 п. 2 ст. 19 Закона о статусе судей) или как одно из условий, определяющих право судьи, достигшего установленного законом возраста, уйдя в отставку, получать ежемесячное пожизненное содержание в полном размере (абз. 2 п. 1 ст. 19 Закона о статусе судей). Кроме того, время предшествующей работы по юридической профессии засчитывается в стаж работы в должности судьи, дающий право судье Конституционного Суда Российской Федерации на получение ежемесячного пожизненного содержания (ч. 2 ст. 19 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). <5> Как, в частности, одно из требований действующего законодательства, предъявляемых к кандидатам на должность судьи и определяющих право гражданина Российской Федерации быть кандидатом в судьи (п. 2 ст. 4 Закона о статусе судей, п. 5 ст. 4 Закона о статусе судей). <6> Проф. А. В. Мазуров отмечает: «Что касается юридической профессии, то разработчики Закона и законодатель «понимали термин «юридическая профессия» широко, как всякую деятельность, где применяются (или могут применяться) юридические знания в объеме высшего юридического учебного заведения» (Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». М.: Юридическая литература, 1996. С. 621). Однако вряд ли можно согласиться с его выводом о том, что «теперь этот термин конкретизирован статьей 4 Закона о статусе судей», так как в ст. 4 Закона о статусе судей речь идет о «юридической специальности», а не о «юридической профессии», что, как нам представляется, не одно и то же.
В силу этого нормативно-правовое определение терминов «стаж работы по юридической профессии» и «стаж работы по юридической специальности», даваемое при определении права на одну льготу, может не совпадать с нормативно-правовым определением этого же термина при определении права на другую льготу, что требует каждый раз «привязывать» этот термин к конкретной льготе. Законодатель различает применительно к статусу судьи свыше полутора десятка видов стажа, с каждым из которых он связывает отдельные права гражданина, судьи, судьи в отставке <7>. Даже основной вид деятельности судьи по осуществлению правосудия не только по-разному называется законодателем, но и стаж по этому виду деятельности по-разному определяется для определения права на разные преференции судьи <8>, что является следствием отсутствия единого нормативно-правового определения стажа работы судьи. ——————————— <7> 7 См.: п. 3 ст. 5 Закона о статусе судей; п. 1.2 Положения об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи; ст. 119 Конституции РФ, ст. 8 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, ст. 5 ФЗ «О мировых судьях»; Инструкция о порядке определения стажа работы по юридической профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов; п. 2 ст. 4 Закона о статусе судей, п. 5 ст. 4 Закона о статусе судей; абз. 3 п. 2 ст. 19 Закона о статусе судей; п. 3 Постановления Президиума Верховного Совета РФ от 21 сентября 1992 г. N 3503-1 «Об оплате труда работников судов в Российской Федерации»; ст. 7 Федерального закона от 10.01.1996 N 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» (в редакции Федеральных законов от 28.06.2002 N 76-ФЗ, от 25.12.2008 N 274-ФЗ); ч. 2 ст. 19 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»; Инструкция о порядке выплаты выходного пособия судьям федеральных судов общей юрисдикции, Федеральных арбитражных судов и мировым судьям, ушедшим или удаленным в отставку, единовременного пособия членам их семей; абз. 2 п. 1 ст. 19 Закона о статусе судей; Инструкция о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов и мировым судьям. <8> Законодатель различает в частности: 1) стаж работы в качестве судьи (п. 2 ст. 11 ФКЗ «О судебной системе», ст. 7 ФЗ о дополнительных гарантиях; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19.03.1997 «О порядке применения статей 2, 7 Федерального закона «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» от 10 января 1996 г. N 6-ФЗ»); 2) стаж работы в сфере правосудия (п. 2 Постановления Верховного Совета РФ от 20.05.1993 N 4994-1 «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»; 3) стаж судебной работы (п. 1 Постановления Верховного Совета РФ от 20.05.1993 N 4994-1 «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»; 4) стаж работы судьи (п. п. 3, 4 Постановления ВС РФ от 20.05.1993 N 4994-1 «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»; 5) стаж работы в должности судьи (ст. 7 Федерального закона от 10.01.1996 N 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации»); 6) общий судебный стаж (п. 3.3 Инструкции о порядке выплаты выходного пособия судьям федеральных судов общей юрисдикции, Федеральных арбитражных судов и мировым судьям, ушедшим или удаленным в отставку, единовременного пособия членам их семей», утв. Верховным Судом РФ 07.10.2008, ВАС РФ 09.09.2008, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ 29.07.2008) и др.
Более того, один и тот же вид деятельности до назначения (избрания) гражданина на судейскую должность приветствуется законодателем для определения права гражданина быть судьей, в то время как занятие этой же деятельностью при уходе судьи в отставку влечет санкции вплоть до лишения его права на уже заработанное ежемесячное пожизненное содержание (например, занятие адвокатской и нотариальной деятельностью). Многообразие определений видов стажа, имеющих значение при установлении тех или иных прав судьи, применение одних и тех же терминов либо в разных контекстах, либо в противоположных значениях, либо вообще без раскрытия их содержательной части не способствует единообразию применения этих терминов, ослабляя уровень стабильности субъективных прав судей. Так, например, законодательство неоднозначно устанавливает связь видов деятельности, дающих право гражданину сдавать квалификационный экзамен на должность судьи с видами деятельности, определяющими конституционное право гражданина Российской Федерации быть кандидатом в судьи и участвовать в процедуре отбора и назначения на должность судьи сопретендента. С одной стороны, в соответствии со ст. 119 Конституции РФ, ст. 8 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», ст. 5 ФЗ о мировых судьях это должен быть стаж работы по юридической профессии. При этом легальное определение видов работ по юридической профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов установлено в Инструкции о порядке определения стажа работы по юридической профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов», утвержденная Минюстом РФ N 10 (35)-5, Верховным Судом РФ, ВАС РФ 27.12.1996. С другой стороны, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о статусе судей судейской работе должен предшествовать стаж работы по юридической специальности, легальное определение видов деятельности, которые засчитываются в стаж работы по юридической специальности, установлено в п. 5 ст. 4 Закона о статусе судей. Принцип единства статуса судей не нашел отражения и в определении права судей разных судебных систем на ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск. Основанием для предоставления судье ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска определенной законом продолжительности является стаж работы по юридической профессии определенной законом продолжительности (абз. 3 п. 2 ст. 19 Закона о статусе). Однако единого легального определения, какие виды деятельности при этом засчитываются в стаж работы по юридической профессии, нет. В системе арбитражных судов действует Приказ ВАС РФ от 7 марта 2001 г. N 76/к, а в системе судов общей юрисдикции кадровые службы при подсчете такого стажа руководствуются Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 13 ноября 1992 г. «О порядке выплаты судьям доплат за выслугу лет» с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 2 июня 1993 г., от 31 июля 1996 г. и от 28 июля 1999 г. В указанных актах даются различные определения видов деятельности, включаемых в стаж работы по юридической профессии для целей предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска и отличающихся от определения стажа по юридической профессии при определении права занимать должность судьи. Различается в судебных системах и нормативно-правовое регулирование связи права судьи на получение доплаты за выслугу лет и стажа работы. В системе судов общей юрисдикции кадровые службы при подсчете такого стажа руководствуются Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 13 ноября 1992 г. «О порядке выплаты судьям доплат за выслугу лет» с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 2 июня 1993 г., от 31 июля 1996 г. и от 28 июля 1999 г. В системе арбитражных судов действует Положение о порядке и условиях выплаты судьям арбитражных судов доплат за выслугу лет, утвержденное Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. N 4. Закон о статусе судей не устанавливает никаких ограничений в праве судьи на отставку. По смыслу, придаваемому судебной практикой положениям п. 2 ст. 2. Закона о статусе судей, каждый судья имеет право на отставку по собственному желанию независимо от возраста и стажа работы в должности судьи. При этом судья считается ушедшим или удаленным в отставку, если его полномочия прекращены по основаниям, предусмотренным подп. 1, 2, 4, 9 и 11 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей. Заметим попутно, что в соответствии с этой нормой гражданин, стаж работы в должности судьи которого менее 1 года и прекративший судейские полномочия по собственному желанию, является судьей в отставке, следовательно, сохраняет звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу, как это установлено п. 1 ст. 15 Закона о статусе судей. И примеры таких «судей в отставке» в практике есть. Закон о статусе судей устанавливает только зависимость размера ежемесячного пожизненного содержания судьи в отставке, причем не от одного вида стажа, а от разного сочетания двух видов стажа — стажа по юридической профессии (заметим, опять без законодательного его определения) и стажа работы в должности судьи. Особенности учета стажа при определении права на отставку и получение всех видов выплат и льгот содержатся и в ст. 7 Федерального закона от 10.01.1996 N 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации». В соответствии с положениями этой нормы в стаж работы в качестве судьи Российской Федерации при исчислении стажа, дающего право на отставку и получение всех видов выплат и льгот, включается время работы в судах и органах юстиции как на должности судьи, так и на должностях, указанных в п. 5 ст. 4 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», если стаж работы в должности судьи составляет не менее пяти лет, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий судьи по основаниям, предусмотренным подп. 2 и 9 п. 1 ст. 14 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». В связи с этой нормой представляется весьма серьезным вопрос социальной защиты судей, удаленных в отставку в связи с неспособностью по состоянию здоровья осуществлять полномочия судьи и признанных инвалидами. Положениями ст. 7 Федерального закона от 10.01.1996 N 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» наиболее уязвимая в социальном плане категория судей в отставке, удаленных в отставку по основаниям подп. 2 п. 1 ст. 14 (в связи с неспособностью по состоянию здоровья осуществлять полномочия судьи и признанных инвалидами) и подп. 9 п. 1 ст. 14 (вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным), т. е. по объективным, не зависящим от них причинам, оказалась ущемлена по отношению к тем судьям, которые ушли в отставку по собственному желанию (что называется, «сбежав с корабля»). Попытка через Конституционный Суд РФ восстановить справедливость оказалась безуспешной. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой «указанным категориям судей ежемесячное пожизненное содержание может быть предоставлено на общих основаниях, притом что стаж их работы в должности судьи может составлять менее пяти лет. Установление же для них иных условий пенсионного обеспечения (в том числе касающихся порядка исчисления стажа работы в качестве судьи) является прерогативой законодателя и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» <9>. ——————————— <9> Определение Конституционного Суда РФ от 23.09.2010 N 1224-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Иванова Виктора Ивановича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 7 Федерального закона «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации».
По нашему мнению, назрела необходимость унифицировать применение терминов, определяющих виды деятельности, с которыми законодатель связывает те или иные права граждан, претендующих на судейскую должность, а также судей и судей в отставке на пакет мер социально-правового обеспечения и ввести раздельный учет стажа по ним в зависимости от целей определения продолжительности такого стажа. В первую группу предлагается включить виды деятельности, наличие стажа по которым определяет право гражданина Российской Федерации участвовать в процедуре отбора и назначения гражданина на должность судьи (право на допуск к экзамену и право на участие в конкурсном отборе на должность судьи). Целью установления такого перечня является установление критерия отбора в кандидаты в судьи граждан, наиболее подготовленных профессионально к осуществлению судейских полномочий. Причем для претендентов на судейские должности в суды общей юрисдикции, в арбитражные суды, в Суд по интеллектуальной собственности эти перечни могли бы отличаться с учетом требований к профессиональной досудебной подготовке. Вторую группу могли бы составить виды деятельности, наличие стажа по которым определяет право действующего судьи и судьи в отставке на конкретные виды социально-правового обеспечения. Несомненно, предшествующий судейской карьере опыт должен учитываться и при получении права на определенный законом пакет социально-правового обеспечения судьи, судьи в отставке. Соответственно, можно предложить введение некоей шкалы коэффициентов от 0 до 0,5 (или иные пределы), по которой следует учитывать стаж по разным видам досудейской деятельности для включения в стаж, учитываемый при определении права судьи, судьи в отставке на льготы. Несомненно и другое, — деятельность на судейском поприще, когда на гражданина возлагается тяжелое бремя личной ответственности за принимаемые от имени Российской Федерации решения, вряд ли можно учитывать на равных, например, с деятельностью преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального образования, как это делает сейчас действующее законодательство, в силу чего коэффициент равен 1, на наш взгляд, имеет право применяться только к периоду осуществления судейских полномочий. Кстати, на подобную проблему «неравенства» видов деятельности, приравниваемых к времени осуществления судейских полномочий, уже обратил внимание Конституционный Суд РФ, сформулировавший следующую правовую позицию <10>: «В стаж работы в качестве судьи, имеющий юридическое значение для привлечения судьи, находящегося в отставке, к осуществлению правосудия, — в отличие от стажа, дающего право на отставку и получение всех видов выплат и льгот, — не должно включаться время работы в судах и органах юстиции на должностях, указанных в п. 5 ст. 4 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», в том числе время работы в качестве адвоката или нотариуса. Следовательно, судья, чьи полномочия были прекращены по истечении первоначального срока полномочий, на который он был назначен, не может считаться почетным судьей и, соответственно, привлекаться к осуществлению правосудия в качестве судьи». ——————————— <10> Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2009 N 14-П «По делу о проверке конституционности статьи 7.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», части первой статьи 1, части третьей статьи 8 и статьи 297 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Милехина».
