Проверка предприятия инспекцией труда по заявлению работника — всегда сложное и чреватое конфликтами мероприятие. При этом многие работники настаивают на конфиденциальности их обращений. Но всегда ли ее действительно возможно соблюсти?
Действующее законодательство предоставляет работнику право обратиться в Государственную инспекцию труда с жалобой на нарушение работодателем его трудовых прав и просьбой соблюсти конфиденциальность при ее рассмотрении, инициируя тем самым проведение проверки в отношении работодателя.
Какие проблемы возникают на практике, когда основанием для проведения проверочных мероприятий является обращение работника, в котором он просит не разглашать его фамилию и содержание обращения? Не ухудшаются ли при проведении подобных проверок права работодателя, который при определенных условиях даже не имеет возможности ознакомиться с перечнем вопросов, подлежащих проверке? Каковы для инспектора труда последствия разглашения сведений, содержащихся в конфиденциальном обращении?
Обсудим эти вопросы.
Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [1] «при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия».
Государственные инспекторы труда помимо указанной нормы обязаны руководствоваться в своей работе также требованиями, содержащимися в ст. 358 Трудового кодекса Российской Федерации [2].
Казалось бы, данная статья достаточно однозначна и прямо запрещает государственному инспектору труда разглашать сведения о заявителе, если последний того не желает. Вместе с тем с применением положений указанной статьи Трудового кодекса РФ в ряде случаев возникают сложности из-за ее толкования. Достаточно показательно это представлено в нижеуказанном примере.
Должна ли быть конфиденциальной любая жалоба?
Судебная практика. Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда на судебном заседании [3] рассмотрела дело по жалобе работника на действия государственного инспектора труда, выразившиеся, в частности, в сообщении работодателю сведений о заявителе: инспектор труда провел проверку по обращению работника, сообщив при этом работодателю сведения, содержащиеся в обращении. Вскоре после проведения проверки работодатель уволил этого работника.
Здесь стоит отдельно отметить, что в обращении работника в государственную инспекцию труда просьбы о соблюдении конфиденциальности не содержалось.
Суд, рассматривающий жалобу работника на действия инспектора труда, усмотрел в ст. 358 Трудового кодекса РФ противоречия [4] и обратил внимание сторон на то, что инспектору труда следует руководствоваться ратифицированной Россией Конвенцией МОТ N 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» [5], ст. 15 которой обязывает инспектора труда не разглашать источник всякой жалобы на недостатки или нарушения и воздерживаться от сообщения предпринимателю или его представителю о том, что инспекционное посещение или проверка были произведены в связи с получением такой жалобы. С учетом этих замечаний дело было направлено на новое рассмотрение в Центральный районный суд г. Омска.
При всем уважении к суду с данным решением сложно согласиться.
Прежде всего, не совсем понятна позиция суда, усмотревшего противоречия в ст. 358 Трудового кодекса РФ: на наш взгляд, данная норма вполне однозначна — если заявитель возражает против разглашения сведений, содержащихся в его обращении, инспектор обязан считать источник жалобы конфиденциальным. Если же заявитель не изъявил желания сохранить конфиденциальность при рассмотрении его обращения, значит, этого желания нет.
Помимо этого, полагаем, что нет противоречий и с упомянутой в решении суда Конвенцией МОТ N 81. Конвенция предусматривает сам принцип — не разглашать источник жалобы, а порядок и условия реализации данного принципа определяются в национальном законодательстве. Законодательство Российской Федерации гласит: не разглашать источник жалобы, если заявитель этого просит.
Если же применять положения Конвенции МОТ N 81 в чистом виде и не разглашать источник всякой жалобы, не сообщать работодателю, что проверочные мероприятия осуществляются в связи с полученной жалобой его работника, то мы имеем сложности с применением ряда нормативных правовых актов Российской Федерации и рекомендаций государственных органов по проведению мероприятий по контролю (надзору).
Например, в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [6], которым государственные инспекторы труда также руководствуются при проведении проверок, в распоряжении о проведении проверки должно быть указано правовое основание для проведения у работодателя проверки. В данном случае согласно ст. 360 Трудового кодекса РФ основанием для проведения внеплановой проверки является как раз обращение гражданина о нарушении его трудовых прав. Соответственно, возникает дилемма: с одной стороны — воздерживаться от сообщения работодателю о том, что проверка проводится в связи с поступившей жалобой работника, а с другой стороны — ознакомить работодателя с основаниями проведения проверки, проводимой внепланово по заявлению работника.
Возможности соблюдения конфиденциальности
Вышеуказанные проблемные моменты далеко не единственные в заявленной теме. Рассмотрение «конфиденциальных» обращений само по себе связано для инспектора труда с рядом сложностей. Инспектор труда фактически должен провести проверку таким образом, чтобы работодатель не узнал и по возможности даже не догадался о том, кто же тот работник, по чьей инициативе проводится проверка. В чем же здесь сложность?
В подавляющем большинстве случаев при проведении проверок по обращениям граждан в государственную инспекцию труда требуется провести правовой анализ тех или иных документов (трудового договора; приказов о приеме, об увольнении; документов, подтверждающих соблюдение процедуры привлечения работника к дисциплинарной ответственности; расчетно-платежной документации и т. п.), соответственно, необходимо запросить эти документы, что, в свою очередь, означает, что проверка будет являться документарной.
Однако, учитывая, что заявитель просит не разглашать источник обращения и сведения, указанные в нем, инспектору необходимо запросить не персонифицированные документы по конкретному работнику (в этом случае становится очевидно, кто автор обращения), а документы по нескольким работникам. А в случае, если это микропредприятие, подчас для сохранения конфиденциальности может потребоваться запросить документы по всем работникам.
Вместе с тем п. 11 ст. 11 вышеупомянутого Закона N 294-ФЗ устанавливает однозначный запрет проверяющему при проведении документарной проверки требовать у работодателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки. Возникает вопрос — запрашивая документы по нескольким работникам, не выходит ли инспектор труда за пределы предмета проверки? Ведь предметом проверки в данном случае является соблюдение прав и законных интересов конкретного обратившегося работника. Почему же запрашиваются документы по тем работникам, чьи права и интересы не являются предметом проводимой проверки и которые и не просили проверять соблюдение их прав, да и претензий к работодателю не имеют?
С другой стороны, каким образом должен действовать инспектор труда, если на вышеприведенный вопрос мы ответим, что подобные действия инспектора труда нарушают Закон N 294-ФЗ?
Рассмотрим возможность проведения в этом случае выездной проверки.
Так, ст. 12 Закона N 294-ФЗ позволяет провести выездную проверку в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
Предположим, что на вышеуказанный вопрос мы ответим, что инспектор труда при проведении документарной проверки в целях соблюдения конфиденциальности не вправе запрашивать документы по тем работникам, чьи права и законные интересы не являются предметом проводимой проверки. Соответственно, с учетом п. 11 ст. 11 Закона N 294-ФЗ не представляется возможным при документарной проверке оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Следовательно, проводим выездную проверку и в ее рамках запрашиваем и анализируем документы по нескольким либо всем работникам?
Однако здесь уже ст. 15 Закона N 294-ФЗ, предусматривающая ограничения при проведении проверок, запрещает при проведении проверки должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки.
Таким образом, Закон N 294-ФЗ предусматривает, что при проведении как документарной, так и выездной проверки государственный инспектор труда не вправе требовать представления документов и информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки.
Вышеприведенный вопрос остается нерешенным. Как же все-таки, рассматривая обращение конкретного гражданина, запросить у его работодателя неперсонифицированные документы; каким образом провести проверку, не разгласив сведения, содержащиеся в обращении, и не нарушить тем самым прав заявителя? И как при этом не выйти за пределы предмета проверки и не нарушить тем самым прав проверяемого лица?
На практике при рассмотрении конфиденциальных обращений каждый конкретный случай решается индивидуально. Вот один из примеров.
Судебная практика. В инспекцию труда поступает заявление работника о нарушении работодателем его прав. Работник жалуется на то, что регулярно ему платится заработная плата в меньшем объеме, чем это установлено трудовым договором. Работник просит проверить данный вопрос, не называя работодателю автора жалобы.
Инспектор труда вместо проведения документарной или выездной внеплановой проверки по ограничивающему его Закону N 294-ФЗ начинает рассмотрение обращения по более «свободному» для него Закону N 59-ФЗ, который, в свою очередь, предоставляет государственному инспектору труда возможность запрашивать документы, необходимые для всестороннего и полного рассмотрения обращения.
В случаях, когда из представленных документов видно, что права и законные интересы обратившегося лица действительно нарушены, инспектор на основании изданного и подписанного к тому времени распоряжения руководителя либо заместителя руководителя инспекции начинает проверку по Закону N 294-ФЗ, который, в свою очередь, уже позволяет инспектору труда выдавать акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений.
Подобная практика достаточно неоднозначна и спорна. Там, где по Закону N 294-ФЗ инспектор труда может проводить документарную и выездную проверку не более двадцати рабочих дней, по Закону N 59-ФЗ у инспектора труда есть 30 дней со дня регистрации обращения, а в исключительных случаях этот срок может быть продлен еще на срок до 30 дней. Итого 60 — против 20 рабочих. Подобных сравнений не в пользу Закона N 294-ФЗ можно найти немало.
Думаем, что вопрос о возможности и законности вышеуказанной практики решится после первого судебного процесса.
О решении же указанных проблем, возникающих при рассмотрении конфиденциальных обращений, следует сказать, что они требуют регулирования на законодательном уровне. Либо — по крайней мере, на уровне методических рекомендаций и разъяснений соответствующих органов государственной власти.
Когда соблюсти конфиденциальность невозможно
Следующий пример.
Судебная практика. Работник обратился в государственную инспекцию труда с жалобой о том, что в соответствии с решением комиссии по трудовым спорам работодатель обязан выплатить ему ранее незаконно удержанную премию, однако уклоняется от данной обязанности и не исполняет ее. Работник просил провести проверку по данному факту, выдать предписание, но соблюсти при этом конфиденциальность его обращения.
Для того чтобы надлежащим образом и в полном объеме рассмотреть данное обращение, прежде всего, требуется ознакомиться с решением комиссии по трудовым спорам в отношении именно этого работника именно по вопросу премирования. Требуется запросить вполне конкретные документы, касающиеся именно этого работника: приказ о лишении этого работника премии, решение КТС по этому работнику и т. д. Но в этом случае станет очевидно, по чьей инициативе проводится проверка. Этого необходимо избежать. Сделать это можно, запросив указанные документы по нескольким работникам и за разный период времени, однако после предварительных мероприятий, проведенных в рамках рассмотрения данного обращения, выяснилось, что за несколько предшествующих лет это было единственное решение КТС данной организации.
Определенные сложности в данном случае возникли бы и с выдачей работодателю предписания об устранении конкретного нарушения по конкретному работнику.
В тех случаях, когда невозможно всесторонне и полно рассмотреть обращение работника и принять меры инспекторского реагирования с соблюдением конфиденциальности, ему с учетом п. 6 ст. 11 Закона N 59-ФЗ [7] в письменном мотивированном ответе на обращение дается соответствующее разъяснение.
У гражданина в этом случае есть право отказаться от требования соблюдения конфиденциальности при рассмотрении его обращения, предоставив тем самым инспектору труда возможность всесторонне и в полном объеме рассмотреть его обращение и в случае выявления соответствующих нарушений выдать предписание о восстановлении нарушенных прав заявителя.
Когда соблюсти конфиденциальность можно, но сложно…
В практике инспекций встречаются случаи, когда работники обращаются коллективно (закон этого не запрещает), например бригадами, цехами, и просят соблюсти конфиденциальность при рассмотрении их обращения.
Стоит ли говорить, что практически проводить подобные проверки, даже при отсутствии в них требования о конфиденциальности, гораздо сложнее. Там, где при поступлении обращения от одного работника нужно будет запросить и проверить пакет из десятка документов по конкретному сотруднику, при получении жалобы от десяти работников необходимо будет запрашивать и анализировать уже сотню документов.
Здесь для наглядности можно привести следующий случай.
Судебная практика. В Государственную инспекцию труда коллективно обратились работники 1 цеха (порядка 100 человек) предприятия, которые жаловались на систематическую задержку выплаты заработной платы, необеспечение работодателем спецодеждой, невыдачу трудовых договоров на руки, неознакомление с локальными актами организации. Работники просили провести проверку соблюдения трудового законодательства, проверить указанные ими нарушения и обязать работодателя устранить их. При этом заявители просили не называть ни номера цеха, ни их фамилий работодателю.
В соответствии с требованием законодательства заявление было принято Государственной инспекцией труда к рассмотрению.
Инспектор, будучи обязанным соблюсти конфиденциальность при рассмотрении обращения, поскольку заявители прямо на это указывали, начал проведение проверки. Руководителю предприятия был направлен запрос на представление документов и информации, касающихся поставленных в обращении вопросов (трудовые договоры, документы по начислению и выплате заработной платы, расчетные листки, карточки учета выдачи спецодежды, листы ознакомления с локальными нормативными актами организации).
При этом в целях сохранения в тайне сведений о заявителях и о конкретном цехе инспектор запросил перечисленные документы по цеху, в котором работали заявители, а также еще по двум соседним цехам (итого порядка 300 работников).
Разумеется, пакет документов, предоставленных инспектору по запросу, был исключительно объемен (несколько коробок из-под канцелярской бумаги). Все документы, необходимые для всестороннего и полного рассмотрения обращения работников, подлежали правовому анализу.
Проводя проверки, в которых с соблюдением конфиденциальности требуется проанализировать документы по нескольким десяткам, а то и сотням работников, инспектор труда должен действовать особенно оперативно, поскольку проверке подлежит большой объем документов, а время на ее проведение ограничено установленными законом сроками.
Выводы
Соблюдение конфиденциальности при наличии соответствующего требования является для государственного инспектора труда важным условием рассмотрения обращения. Обстоятельства, по которым законодатель предоставил работнику право на «конфиденциальное» обращение, вполне понятны. Большинство работников, находясь в подчинении у работодателя и в определенном смысле завися от него, опасаются вступить с ним в открытый конфликт.
Автору этой статьи неоднократно приходилось слышать от работников той или иной организации сначала перечисление перечня нарушений, допускаемых в отношении них (неоплата сверхурочной работы и работы в ночное время; применение к ним штрафов; принуждение к выполнению ими работы, не обусловленной трудовым договором; длительная задержка выплаты заработной платы), а потом, в ответ на предложение с письменным заявлением обратиться в государственную инспекцию труда, слышать испуганный ответ о том, что за это их сразу вынудят уволиться.
Право «конфиденциального» обращения в государственную инспекцию труда предоставляет работнику возможность защитить его нарушенные права и не столкнуться при этом с негативными последствиями.
Следовательно, оно является важным элементом защиты прав и интересов работников.
Разгласив, умышленно либо ненамеренно, сведения о личности или содержании «конфиденциальной» жалобы работника, формально относясь к просьбе о соблюдении конфиденциальности и не обеспечив надлежащую защиту этого вида тайны, инспектор труда может свести на нет этот элемент.
Учитывая все вышеизложенное, принимая во внимание важность данного вопроса, можно говорить о необходимости:
— точного и единообразного применения как исполнительными, так и судебными органами норм права, избегая их необоснованно расширенного толкования;
— устранения существующих пробелов и спорных моментов в законодательстве, регулирующем рассмотрение «конфиденциальных» обращений, посредством мотивированных комментариев, разъяснений официальными органами своей позиции по данным вопросам;
— повышения правовой грамотности заявителей с целью устранения ситуаций, когда конфиденциальность обращения требуется сохранить при изначально невозможных условиях.
Ссылки
1. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 29.06.2010 N 126-ФЗ, от 27.07.2010 N 227-ФЗ).
2. Согласно ст. 358 Трудового кодекса «государственные инспекторы труда обязаны хранить охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную), ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы».
3. Кассационное определение Омского областного суда от 11 ноября 2009 г. по кассационной жалобе на решение Центрального районного суда г. Омска от 21 сентября 2009 г. по гражданскому делу о признании действий сотрудников Государственной инспекции труда незаконными, взыскании убытков, компенсации морального вреда.
4. Так, Омский областной суд в данном Кассационном определении указывает, что «с одной стороны, источник жалобы считается абсолютно конфиденциальным, а с другой стороны, сведения о заявителе жалобы не могут быть сообщены работодателю только в том случае, если заявитель возражает против сообщения данных о себе».
5. Конвенция Международной организации труда от 11.07.1947 N 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле», ратифицированная Федеральным законом от 11.04.1998 N 58-ФЗ.
6. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. Федеральных законов от 28.04.2009 N 60-ФЗ, от 17.07.2009 N 164-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 22.04.2010 N 65-ФЗ, от 26.04.2010 N 66-ФЗ, от 27.07.2010 N 191-ФЗ, от 27.07.2010 N 224-ФЗ, от 27.07.2010 N 227-ФЗ, от 30.07.2010 N 242-ФЗ, от 28.12.2010 N 408-ФЗ, от 21.04.2011 N 69-ФЗ, от 04.06.2011 N 123-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 03.05.2011 N 47-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ).
7. В соответствии с п. 6 ст. 11 Закона N 59-ФЗ «в случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений».
