(Кананыкина Е. С.) («Юридическое образование и наука», 2005, N 3)
НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ДОКТРИНЫ КАК ИСТОЧНИКИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА В РОМАНО-ГЕРМАНСКОЙ СИСТЕМЕ ПРАВА
Е. С. КАНАНЫКИНА
Е. С. Кананыкина, ЗАО «СК «РемСтройРесурс» г. Екатеринбург.
В редких национальных правовых системах мира образовательное право сформировано как самостоятельная либо комплексная отрасль права. Оно еще не нашло своего закрепления даже в развитых системах права. Образовательное право — новелла юридической науки. Известно, что на самостоятельность отрасли права указывает наличие совокупности индивидуальных, присущих только этой отрасли права признаков: предмета, метода, принципов, функции, источников права. Источники образовательного права специфичны не только для каждой национальной системы. Это связано с традициями развития юридической науки, с социально-экономическими, политическими факторами развития государства. В настоящей работе дан краткий обзор некоторых источников образовательного права, характерных для стран романо-германской правовой системы (R-D LS). Судебный прецедент и правовой обычай не являются источниками образовательного права в традиционном смысле слова, в особенности в странах, где образовательное право сформировалось как отрасль права, но образовательные (не правовые) доктрины оказывают значительное влияние на образовательную политику страны и находят разнообразное закрепление в нормативно-правовых актах государственных органов. В системе образовательного права на территории стран, принадлежащих к R-D LS, действуют следующие источники права: 1) нормативно-правовые акты (конституция (основной закон), содержащая конституционные нормы по вопросам образования; законы; подзаконные нормативно-правовые акты); 2) нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти (нормативные акты глав государств (указы, декреты, приказы); нормативные акты правительства, министерств и ведомств по вопросам образования (ордонансы, декреты, постановления); нормативные акты исполнительных органов власти, губернских правительств, субъектов федерации (указы, декреты, постановления); нормативные акты местных органов власти и управления (решения, постановления); локальные нормативные акты образовательных учреждений); 3) нормативные договоры; 4) доктрина. Остановимся подробно на двух последних из них. Как известно, нормативный договор является соглашением органов государства, иных лиц, который устанавливает нормы права, обязательные для лиц, заключивших эти соглашения, и иных заинтересованных лиц. Он выступает чаще как источник международного права, с помощью которого определяются общеобязательные правила, нормы права, регулирующие отношения между отдельными государствами, гражданами этих государств и иными лицами. В сфере образовательного права наибольшее распространение получили пять видов нормативных договоров: 1) международные и региональные договоры (многосторонние и двусторонние соглашения); 2) соглашения, заключаемые между органами исполнительной власти государства и территориальными органами исполнительной власти (субъектами) о разграничении полномочий, чаще заключаемые в системе федеративных государств. Например, в соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут заключать специальные соглашения и договоры о передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов РФ и наоборот. В значительной части таких договоров имеются нормы по вопросам перераспределения полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются специальные договоры о разграничении полномочий в указанной области <*>; ——————————— <*> См.: Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования от 29 мая 1996 г. // Российская газета. 1996. 2 июня.
3) договоры учредителей о создании образовательных учреждений, который устанавливает общеобязательные правила поведения учредителей, других лиц и выступает одним из наиболее распространенных локальных нормативных актов; 4) договоры, заключаемые между учредителями и образовательным учреждением, который определяет основные права и обязанности учредителей, образовательного учреждения, основные направления деятельности, порядок оплаты труда работников образовательных учреждений, принимаемые им льготы и иные формы социальной защиты, порядок использования имущества и др. Коллективные договоры и различные варианты соглашений между работодателем и работниками принимаются в целях регулирования социально-трудовых отношений образовательного учреждения. Чаще в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размера премий и иных выплат, предоставляемых из фонда образовательного учреждения, разнообразные льготы. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм договора, применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за иными нормативно-правовыми актами. Вековые обычаи и традиции в R-D LS не являются источниками образовательного права, они не находят здесь нормативного закрепления. Такие положение скорее свойственны системе обычного и религиозного права, которые закрепляли древние традиции воспитания еще в законах Хаммурапи (1792 — 1750 гг. до н. э.), Книге Притч царя Соломона (965 — 928 гг. до н. э.), индийской Бхагаватгитe (сер. 1 тыс. до н. э.), российской Русской Правде, Кормчей Книге, Домострое, а также в Торе и Талмуде — своде религиозно-этических и правовых догм иудаизма, в Авесте древних иранцев, в Коране и Сунне мусульман, в Библии и Септуаните (адаптированной Библии) <*>. ——————————— <*> Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 1995. С. 15 — 17.
В настоящее время система образования еще испытывает на себе влияние некоторых основных мировых доктрин в сфере воспитания и образования. Так, школа конфуцианства (551 — 479 гг. до н. э.) обобщила опыт воспитания в Древнем Китае и создала этико-политическое учение. В эпоху Хань (III в. до н. э.) учение Конфуция было признано официальной идеологией, и вплоть до начала ХХ в. конфуцианские классические каноны были основой просвещения в Китае. Огромное влияние на педагогическую мысль во Франции оказал Ж.-Ж. Руссо мыслью о свободе развития природных сил детей, о том, что источником знания для детей должны стать их чувственный опыт, их антисословная идея общечеловеческого воспитания, мысль о труде как важнейшем средстве развития человечества. Гельвеций и Д. Дидро впервые подняли вопрос о влиянии общественных условий на формирование человека, высказали идею светскости школ, требуя приобретение детьми энциклопедических знаний. Доктрина как политика, отражающая общие принципы новой модели образования. Основные направления развития устанавливаются на основе ценностей и политических взглядов и соответствуют ожиданиям общества от системы образования для реализации поставленных общегосударственных (национальны) целей. Смена политических взглядов, ценностей и целей общества приводит к смене направлений развития образования <*>. Существует определенная иерархия между основными направлениями развития (в России их называют доктриной образования), общими и специфическими целями. Основные направления развития определены в Конституции, общие цели — в законах, а частные цели — в специальных инструкциях и указах, которые впоследствии используются в практической деятельности местными властями или конкретными учебными заведениями. Все они имеют различные временные параметры: от долгосрочных, как доктрина (основные направления развития) систем, до краткосрочных, таких, как специфические цели и задачи. Переход от одной образовательной политики, определяемой подходом «всеобщего охвата», к политике, направленной на обеспечение «качественного образования», повысил значимость доступных и измеряемых краткосрочных целей. ——————————— <*> Чинков В. Р., Пискунов М. С. Проблемы и перспективы развития образовательных систем европейских стран // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3.
Так, французское правительство объявило, что «в 2000 г. 80% одной возрастной группы должны закончить второй цикл среднего образования и получить степень бакалавра». В то же время политика в отношении выработки программ не всегда четко определена. Французские программы среднего образования настолько разнообразны, что о совместимости их основных направлений вряд ли можно говорить. Как отмечалось в национальном докладе ФРГ: «Образование и здоровье становится все более и более педагогически значимыми, обращенными ко всем педагогическим и ученическим коллективам и благоприятствующим развитию автономного и независимого мышления» <*>. ——————————— <*> Damianova-Ivanova A. 1995. P. 11 — 12.
В национальном докладе Дании в реформу образования заложена идея, что для развития инновационных процессов и повышения качества образования лучше всего использовать «децентрализацию компетенции и ответственности в учреждениях образования с целью минимизации последствий конкуренции между ними» <*>. ——————————— <*> Jensen S. 1995. P. 9 — 10.
Французское сообщество Бельгии преследует цели, определенные Советом по образованию и профессиональной подготовке, среди которых подготовка гражданина, способного реализовать и сохранить демократические ценности <*>. ——————————— <*> System educatif de la Communaute francophne de Belgique. 1994. P. 22 — 23.
В Словении переход от однопартийной системы к политическому плюрализму привел к пересмотру целей системы образования, одна из которых — изучение иностранных языков на всех уровнях образования <*>. ——————————— <*> Picida D. 1995. P. 15 — 17.
В докладе Финляндии отмечается намерение сохранить баланс между общим образованием и растущим специальным образованием. Основной целью является оказание помощи учащимся в понимании глобальных процессов, происходящих в обществе <*>. ——————————— <*> Rapport de la Finlande a la Conference de l’Unesco-BIE. Geneva, 1994. P. 10 — 12.
В Норвегии в 1991 г. были утверждены следующие принципы новой модели образования: поддержание единой национальной системы знаний, возможности корректировки на местном уровне (расширение компетенции муниципалитетов), качественное, стабильное и адаптированное к современным условиям образование <*>. ——————————— <*> Figved. 1995. P. 18 — 19.
В Болгарии целями новой системы являются: овладение основами и базовыми принципами человеческих знаний, овладение различными уровнями образования, усвоение моральных и культурных всеобщих ценностей <*>. ——————————— <*> Jonen G. 1995. P. 40 — 41.
В Румынии различные партии по-разному оценивают жизненно важные политические, экономические и социальные проблемы, но также находят консенсус в области образования. Принципы новой системы отражают явления следующего порядка: определение системы образования как национального приоритета, развитие частного сектора образования и децентрализация образования, смена курса образования в сторону современных ценностей и согласия, европейская ориентация образовательной политики <*>. ——————————— <*> Geoggescu D. 1997. P. 18 — 19.
Эти декларации имеют многочисленные общие знаменатели при базовых принципах развития личности. Подготовка к активной жизни и гражданская ответственность встречаются повсюду в той или иной форме. Но их точная формулировка и определение зависят от политических приоритетов. Традиций и ценностей, которые различаются от страны к стране. Если бы законодателю удалось реализовать свои стратегические замыслы развития законодательства об образовании полностью или большей частью, то созданная им система норм оказалась бы пресыщенной противоречиями и повторами, ибо стремление законодателя «подправить» новым законом ранее принятые и частично устаревшие нормы кажется естественным и правомерным, равно как и мотивы дублирования в новых законах общих положений базовых законодательных актов в области образования <*>. Законодательная практика знает лишь один наиболее эффективный способ борьбы с многообразием нормативно-правовых актов, дублированием норм права, противоречиями и пробелами — это кодификация. ——————————— <*> История педагогики и образования (от зарождения воспитания в первобытном обществе до конца ХХ века) / Под ред. А. И. Пискунова. М.: Изд-во «ТЦ «Сфера», 2001.
Отраслевая кодификация дает возможность проанализировать весь основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, корреспондирующей одноименным отраслям права, обеспечивая взаимоувязанность входящих в нее нормативных актов. Точно так же законодательная практика знает два вида кодификационных актов, принимаемых в форме закона, — основы законодательства и кодексы <*>. Удобство принимаемых видов актов характеризуется особенностями национальных правовых систем, именно правовых систем, а не форм государственного управления. Так, например, СССР являлось федерацией, как и Россия, но в настоящее время Основы законодательства об образовании, действовавшие до 1991 г. в нашей стране, сегодня не имели бы широкого распространения, поскольку распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами строится уже на иных началах. Так, во времена господства социалистической системы права каждая республика принимала кодекс в соответствии с Основами законодательства СССР об образовании, в которых конкретизировались общее положение Основ применительно к специфике экономической, социальной, исторической ситуации в республике. Сегодня же первичные исходные нормы отраслей права и законодательства, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, устанавливаются в виде кодексов на уровне Федерации, а каждый субъект Федерации в соответствии с действующим кодексом принимает законы, призванные конкретизировать отдельные нормы федерального кодекса, применительно к своим региональным условиям. Известно, что этот уровень кодификации является показателем развития системы законодательства страны в определенной области. ——————————— <*> Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М.: Изд-во «Готика», 2002. С. 23 — 24.
Среди стран, принадлежащих к R-D LS, указанного уровня систематизации нормативно-правовых актов в сфере образования достигли следующие государства: Франция, Нидерланды и Россия до уровня разработки кодекса об образовании; Бельгия, Германия, Аргентина и ряд других стран до разработки и принятия Основ законодательства об образовании.
