К ВОПРОСУ О ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ КАК МЕРЕ ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЛИЦ
С. В. ЛОБАЧЕВ
Лобачев Сергей Вадимович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Муромского института (филиала) ГОУ ВПО «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых», кандидат юридических наук.
В статье проанализированы проблемы применения норм о прекращении прав на земельные участки как меры земельно-правовой ответственности, даются рекомендации по совершенствованию рассматриваемого правового института. По мнению автора, стадия привлечения к административной ответственности за использование участка с нарушением законодательства должна быть обязательной составляющей процедуры изъятия земельного участка.
On the issue of termination of rights to land as a measure of land-law responsibility of persons S. V. Lobachev
The article analyses the problems of application of norms on termination of rights to land plots as a measure of land-law responsibility; gives recommendations with regard to improvement of the legal institute in question. The author believes that the stage of bringing to administrative responsibility for use of land plot with violation of legislation must be a compulsory element of procedure of seizure of land plot.
Key words: land-law responsibility, seizure of land plot, due use of land plot, legal violation.
В последнее время отмечается заметное ухудшение состояния земель в России и рост их загрязнения. Обострение экологической ситуации — безусловный результат научно-технического прогресса и усиления антропогенного воздействия на земельные ресурсы. Однако негативные изменения качества земель часто происходят также и вследствие различных нарушений земельного и природоохранного законодательства, допускаемых не только юридическими и физическими лицами, но и органами государственного и муниципального управления. Прийти к сокращению количества земельных правонарушений возможно, кроме иных мер по охране земель, при эффективном применении мер юридической ответственности. Одной из заслуживающих внимания мер юридической ответственности, требующей совершенствования ее правового регулирования, является прекращение прав на землю как специальная земельно-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель, урегулированная одновременно нормами и Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) <1>, и Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) <2>. Но, несмотря на законодательное закрепление возможности изъятия у собственника земельного участка, используемого с нарушением законодательства, осуществление данной процедуры на практике в настоящее время затруднительно по ряду оснований. ——————————— <1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. <2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
Во-первых, ГК РФ устанавливает порядок изъятия участка ввиду его ненадлежащего использования, отсылая определение органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285, а также порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях к земельному законодательству. Однако необходимо отметить, что в ЗК РФ нет специальной нормы об этом, а в ст. 44 содержится отсылка к гражданскому законодательству относительно порядка принудительного изъятия земельного участка у его собственника. Отдельные авторы призывают руководствоваться в таком случае по аналогии ст. 54 ЗК РФ, определяющей порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками. Представляется более верным согласиться с экспертами, настойчиво утверждающими, что правоприменителю не следует руководствоваться данной аналогией закона по следующим причинам <3>. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст. 54 ЗК РФ не следует. Более того, представляется, что возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст. 35 — 36 и 55 Конституции Российской Федерации <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2009. —————————————————————— <3> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Былина, 2001. С. 144. <4> Проблемы общей теории права и государства: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 427.
Во-вторых, согласно ст. 54 ЗК РФ процедура изъятия земельного участка должна обязательно включать в себя стадию привлечения нарушителей к административной ответственности за использование участка с нарушением законодательства, в то время как административным законодательством в настоящее время не предусмотрены такие составы земельных правонарушений, как нерациональное использование земли; использование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, с грубым нарушением правил рационального использования, приводящим к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо к значительному ухудшению экологической обстановки. К тому же ни административное, ни земельное законодательство не содержат определения таких оценочных категорий, как «грубое» нарушение, «существенное» снижение плодородия, «значительное» ухудшение. Таким образом, не представляется возможным правильно квалифицировать совершенное правонарушение и привлечь собственника к ответственности. В-третьих, способ прекращения права собственности, предусмотренный п. 2 и 3 ст. 286 ГК РФ, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что лишение любого лица принадлежащего ему имущества возможно только в судебном порядке. Вопреки данному принципу ст. 286 ГК РФ допускает возможность осуществления изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования путем издания соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления решения о таком изъятии и последующего получения согласия собственника на его исполнение. Вышеуказанная проблема, в свою очередь, порождает ряд вопросов. Например, может ли быть изъят за совершение земельного правонарушения не весь участок, а его часть, которая нерационально используется? Возможность прекращения прав на часть земельного участка допускается при его изъятии за выкуп для государственных или муниципальных нужд. В случае прекращения прав на землю как санкции за правонарушение было бы целесообразным аналогичное решение вопроса <5>. ——————————— <5> Анисимов В. П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 85.
Таким образом, анализ норм ЗК РФ и ГК РФ показывает, что в настоящее время основания и порядок принудительного прекращения прав на земельные участки детально земельным законодательством не урегулированы и требуется значительная корректировка статей в целях их эффективного использования на практике.
