(Романов В. И.) («Журнал российского права», N 11, 2002)
СУДЕБНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ
В. И. РОМАНОВ
Романов Валерий Иосифович — заведующий кафедрой юридического факультета Марийского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РСФСР (г. Йошкар — Ола).
В отличие от прежнего новый Земельный кодекс исключил административный порядок разрешения земельных споров. Раньше значительная их часть рассматривалась земельными комитетами и администрациями районов, городов. В судах рассматривались только те споры, которые напрямую были отнесены к компетенции судов (общих, арбитражных), а также жалобы на решения, принятые в административном порядке. Согласно статистике в судах ежегодно рассматривалось около 15 тысяч дел по земельным спорам, из них 80 процентов обращений судами удовлетворялись. Нарушения земельных прав носили распространенный характер. Немало жалоб поступало в прокуратуру. Теперь все споры, возникающие из земельных отношений или об установлении таких отношений, подлежат рассмотрению в судах, какая-то часть, по усмотрению сторон, — в третейских судах (ст. 64 ЗК РФ). Судебная статистика, а также обобщения судебной практики свидетельствуют о том, что споры, возникающие в связи с применением земельного законодательства, весьма разнообразны. В одних случаях оспаривается право на землю из-за отказа предоставления ее либо изъятия, с чем не согласно лицо, имеющее право или претендующее на нее. В других — нарушением земельных прав гражданину, организации причинены убытки, а поэтому возникает спор и о земле, и о возмещении имущественного вреда. Иногда лицо не претендует на землю, например, согласно с ее изъятием, но считает, что у него нарушены имущественные интересы. Возникает спор об имущественной компенсации. С учетом предмета все споры, вытекающие из земельных отношений, условно можно разделить на следующие группы: земельные, земельно — имущественные и имущественные. Кроме того, судам и арбитражным судам вменено рассмотрение жалоб на постановления органов госземконтроля о наложении административных штрафов на граждан, должностных лиц и организации за нарушение земельного законодательства. Земельные участки относятся к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ), а потому споры по поводу земли подлежат разрешению по общим правилам защиты гражданских прав. Способы защиты земельных и земельно — имущественных прав те же, что предусмотрены в ст. 12 ГК РФ. Кстати, следует заметить, что некоторые из них воспроизведены и в Земельном кодексе: признание права на земельный участок (ст. 59), восстановление положения, нарушенного правонарушением (ст. 60), признание недействительным акта органов исполнительной власти и местного самоуправления, не соответствующего закону и нарушающего земельные права и интересы гражданина или юридического лица (ст. 61), возмещение убытков, причиненных земельным собственникам, землевладельцам, землепользователям (ст. 62). Защита земельных прав собственников и иных титульных владельцев и пользователей может осуществляться и иными способами, не названными в Земельном кодексе, но предусмотренными в Гражданском кодексе. Например, посредством самозащиты (установка ограждений, сигнальных устройств и т. п.), виндикационного и негаторного исков, взыскания неустойки (например, в договоре аренды), прекращения или изменения земельного правоотношения. Земельные споры. Они возникают по поводу земли в связи с отказом предоставления земельного участка, его изъятием, ограничением прав на землю, нарушением границ землепользования, самовольным занятием и в других случаях, когда нарушено субъективное право лица. Спор может возникнуть и в связи с тем, что лицо заблуждалось в отношении своего действительного права. Сторонами в земельном споре являются: — исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления, с одной стороны, и физическое либо юридическое лицо — с другой, при отказе в предоставлении земельного участка, изъятии, ограничении или прекращении прав административно — правовым актом властного органа; — граждане и юридические лица по спорам между собой — в связи с нарушением границ землепользования, самовольным занятием земли, созданием помех в осуществлении правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком. Споры о признании прав на землю рассматриваются судами в порядке искового производства как споры о праве гражданском. В качестве ответчика выступает администрация государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, обладающего правом распоряжения землей в соответствии со ст. ст. 10 и 11 ЗК РФ, во втором случае — лицо, нарушившее земельные права потерпевшей стороны. Из анализа норм ЗК можно сделать вывод, что в судах подлежат рассмотрению, в частности, следующие иски и споры о праве на землю: — в связи с отказом в предоставлении земельного участка в собственность гражданам и юридическим лицам из государственного и муниципального земельного фонда (ст. ст. 15, 36); — в связи с отказом в переоформлении постоянного (бессрочного) пользования землей на право собственности или в аренду (п. 5 ст. 20 ЗК РФ, п. 2. ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 года); — в связи с отказом в переоформлении пожизненного наследуемого владения земельным участком в собственность (п. 3 ст. 21); — в связи с изъятием или отказом в предоставлении служебного земельного надела (ст. 24); — спор о земельном участке при переходе права собственности на недвижимость (ст. 35); — спор о земельном участке при продаже его с торгов (аукциона, конкурса) и признании права на землю (ст. 38); — иск о признании права на землю при разрушении здания, строения, сооружения при условии начала восстановления их в течение трех лет (ст. 39); — споры о признании прав на земельные участки при принудительном прекращении прав на землю по основаниям, предусмотренным ст. ст. 44 — 48, 51, 54 ЗК РФ, ст. ст. 284 — 286 ГК РФ; — спор по иску исполнительного органа государственной власти либо органа местного самоуправления о принудительном изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. ст. 49, 55 ЗК РФ, ст. ст. 279 — 283 ГК РФ); — иск о возмещении убытков собственникам земли, землевладельцам и землепользователям при изъятии земельных участков и ограничении прав (ст. 57). Судебному рассмотрению подлежат также споры, возникающие из договоров по поводу земли, — купли — продажи, мены, аренды, ипотеки, дарения, сервитута и др. Следует иметь в виду, что помимо Земельного кодекса и ГК РФ названные виды земельного оборота регулируются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Надо полагать, что немало споров в судах возникнет в связи с договорами аренды земли в соответствии с новой конструкцией института аренды, сформулированной в ст. 22 Земельного кодекса, в отличие от Гражданского кодекса РФ. Это — споры, связанные с несогласием арендодателя с передачей арендатором земельного участка в субаренду или арендных прав третьему лицу без его согласия. Для сторон договора и для судов привычна и понятна была конструкция ст. 615 Гражданского кодекса РФ: арендатор вправе передавать земельный участок в субаренду с согласия арендодателя. Возникает вопрос, каким образом может защитить свои интересы арендодатель (собственник земельного участка, пожизненный владелец), если он не согласен с передачей арендованного участка в субаренду? Причины могут быть разные. Например, субарендатор никогда не работал на земле, и есть опасения, что он может испортить ее в результате неумелого использования и т. п. Конечно, арендодатель может оградить свои интересы от нежелательных действий арендатора еще в стадии заключения договора аренды, включив в него условие о запрете передачи земельного участка в субаренду, что позволяет делать статья 22 ЗК. Подобное условие в договоре не может иметь места, если в аренду передается земельный участок на срок более чем пять лет из государственных или муниципальных земель (п. 9 ст. 22 ЗК). Если арендодателем выступает физическое или юридическое лицо и в договоре не оговорено условие о запрете субаренды, то спор по иску арендодателя рассматривается в судебном порядке. О чем этот иск? — О признании договора недействительным? Для этого нет оснований, поскольку арендатор волен в выборе субарендатора, а также и срока субаренды. — О расторжении договора субаренды? Очевидно, так. Истец должен привести доказательства и обосновать свои требования, почему и чем договор субаренды нарушает его субъективные права на землю. Например, субарендатор портит землю, истощает, не удобряет ее и т. п. При аренде земельного участка стороны должны в договоре предусмотреть условия, которые в науке гражданского права и практике отнесены к существенным. Отсутствие их влечет за собой недействительность договора либо признание его незаключенным (ст. ст. 165, 432, 607 ГК РФ). К существенным условиям в договоре аренды земли относятся предмет и форма договора. Предметом в договоре аренды земли является конкретный земельный участок, обозначенный в кадастровой карте (плане), а на местности выделенный межевыми знаками. Если на земельном участке имеются замкнутые водоемы и древесно — кустарниковая растительность, то они также входят в предмет аренды вместе с ним (ст. ст. 40, 41 ЗК, ст. 40 ВК РФ, ст. 20 ЛК РФ). Как вытекает из ст. 22 ЗК и ст. 615 ГК, к существенным условиям не относится срок аренды. Если в договоре не указан срок, то аренда считается заключенной на неопределенный срок. Поскольку в ст. 22 ЗК не определен срок аренды, то возникает вопрос, может ли в суде рассматриваться спор о понуждении арендодателя заключить договор на срок, требуемый заявителем, например на 50, 100 лет. Очевидно, нет. Такой ответ вытекает из принципа свободы договора, закрепленного в п. 1 ст. 421 ГК. В этом случае договор считается незаключенным. Однако в жизни могут быть ситуации, когда спор о понуждении к заключению договора аренды земли может быть предметом судебного разбирательства. Пример. В Республике Марий Эл предприниматель М. приобрел здания, сооружения и другие объекты недвижимости бывшего пионерского лагеря на оз. Чуркан. В единый комплекс лагеря, кроме недвижимости, входили пляж, парк, спортивные и игровые площадки, расположенные на десяти гектарах земли. М. фактически пользовался землей, но от заключения договора аренды отказался из-за несогласия с условиями арендной платы. При рассмотрении иска в суде стороны заключили мировое соглашение о договоре аренды на согласованных условиях. Очевидно, в судах могут возникнуть споры по поводу аренды земельных долей. Они имеют определенные особенности, обусловленные условным характером объекта собственности. В статье 6 ЗК они не названы в качестве объектов земельных отношений, однако реально существуют. Их обладателями являются бывшие колхозники и работники иных сельскохозяйственных предприятий, реорганизованных в ходе земельной реформы. В России таких собственников около 12 млн. человек, в Приволжском федеральном округе — 3168 тыс., в Республике Марий Эл — 100,8 тыс. человек. Согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 года N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» собственники земельных долей обладают широким кругом правомочий: продать, подарить, передать в аренду, ипотеку и т. д. Учитывая, что при аренде земельной доли неизвестен объект аренды, до заключения договора устанавливается местоположение земельного участка. При несогласии с его местоположением споры решаются в судебном порядке. Земельный участок за счет земельной доли может передаваться в аренду только для сельскохозяйственных целей. Передача земельных долей оформляется договором, в законодательстве установлен минимальный срок аренды — три года <*>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026.
Может ли суд рассматривать спор по поводу местоположения земельного участка при выделении в натуре за счет земельной доли? Надо полагать, может. Признание права на землю предполагается не в абстрактной форме, а как права на конкретный земельный участок. Споры о праве на земельный участок могут возникнуть в связи с наследованием земельного участка, в частности: о его разделе либо о преимущественном праве наследования, а также в связи с отказом в закреплении по наследству закрытых водоемов и лесной растительности, находящихся на земельном участке (ст. ст. 1181, 1182 ГК РФ). Итак, к земельным относятся споры по поводу земли, вызванные принятием административно — правовых актов органами исполнительной власти и местного самоуправления в сфере осуществления властных функций по распоряжению землей, прекращающих или ограничивающих субъективные права собственности, владения и пользования землей либо отказывающих в приобретении таких прав, а также споры юридических лиц и граждан между собой в связи с нарушением их земельных прав. Предметом спора является действительное или предполагаемое право на землю конкретного лица. Судебная практика по земельным спорам свидетельствует, что властными органами нередко нарушаются сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков из государственных и муниципальных земель. В новом Земельном кодексе они установлены в ст. 34: один месяц — для изготовления землеустроительной документации и двухнедельный срок — для принятия решения по существу (о предоставлении или об отказе). А как быть, если решение не принимается месяцами? Таких случаев немало. Судам следует руководствоваться разъяснением, данным Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 22 апреля 1992 года N 6 (с изменениями от 25 октября 1996 года) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе» <*>, где сказано, что суд вправе принять к производству и рассмотреть по существу требование гражданина, если его заявление о предоставлении земельного участка не было рассмотрено местной администрацией в предусмотренный законом срок (п. 3). ——————————— <*> См.: БВС РФ. 1992. N 7.
Земельно — имущественные споры (ст. 76 ЗК). Нарушение земельных прав нередко связано с причинением субъекту земельных отношений имущественного вреда. В этих случаях возникает земельно — имущественное правонарушение, вызывающее спор, в котором соединены требования по поводу земли (признание права) и о возмещении убытков. В суде и арбитражном суде такие споры подлежат рассмотрению в одном производстве. Земельный кодекс РФ почему-то ограничил круг субъектов гражданско — правовой ответственности за причиненный вред только гражданами и юридическими лицами (ст. 76 ЗК). Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен не только ими, но и органами государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. Например, в результате принятия незаконных, ошибочных решений об изъятии земельных участков, ограничении прав на землю. В подобных случаях обязанность возмещения вреда возлагается соответственно на казну государства или муниципального образования по общим правилам гражданско — правовой ответственности (ст. ст. 15, 16, 1064, 1069 ГК РФ). В статье 76 ЗК РФ говорится об обязанности возмещения вреда. Конечно же, речь идет об имущественном вреде, называемом в ст. 15 ГК ущербом и убытками. В последнюю категорию включается как реальный ущерб, так и упущенная выгода (неполученный доход). При причинении имущественного вреда земельным правонарушением возмещению подлежат убытки в целом, включая упущенную выгоду (ст. 1064 и др. гл. 59 ГК РФ). В таком объеме подлежат возмещению убытки, например, при самовольном занятии земельного участка. При этом нарушителю права не возмещаются затраты, произведенные в земельный участок (п. 2 ст. 76 ЗК). В практике встречаются чисто имущественные споры, вытекающие из земельных отношений, в которых фактически не оспаривается право на землю. Например, спор о размере убытков и их возмещении при изъятии земель для государственных и общественных нужд (ст. ст. 49, 57 ЗК). Правомерность изъятия не оспаривается, но убытки не возмещаются либо прежний собственник, землевладелец не согласен с определением размера убытков. Такие споры рассматриваются в судебном порядке. Без оспаривания права на землю могут возникать имущественные споры и в других случаях: по поводу возмещения затрат при переходе собственности, владения и пользования между прежним и новым землевладельцами; о возмещении убытков в связи с повреждением насаждений, потравой посевов; о взыскании убытков, причиненных в результате снижения урожайности от вредного воздействия деятельностью предприятий, загрязняющих окружающую среду вредными выбросами. В статье 57 ЗК сказано, что убытки, причиненные изъятием земель для государственных и общественных нужд, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Порядок исчисления и возмещения их устанавливается Правительством РФ. При возмещении убытков в связи с изъятием (выкупом) земельных участков судам следует руководствоваться также ст. ст. 279 — 282 Гражданского кодекса РФ. Помимо споров искового производства в судах подлежат рассмотрению также жалобы на постановления о наложении административных штрафов за земельные правонарушения, предусмотренные статьями 8.6, 8.7, 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
