РЕОРГАНИЗАЦИЯ КАК СПОСОБ УВОЛЬНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО
С. Н. ГЛАДКИХ
Гладких Сергей Николаевич, государственный советник юстиции РФ 1 класса, кандидат юридических наук.
Автор представленной статьи — С. Н. Гладких рассматривает отдельные аспекты прохождения государственной гражданской службы при реорганизации государственных органов и обосновывает необходимость внесения изменений в существующее правовое регулирование.
Ключевые слова: государственная гражданская служба; реорганизация; должность гражданской службы; увольнение; гражданские служащие; служебный контракт; вакантная должность.
Reorganization as a mode of dismissal of civil servant S. N. Gladkikh
The author of presented article — state adviser of justice of the Russian Federation of the first class, Doctor of Law S. N. Gladkikh (e-mail: s. gladkiii@gmail. com) considers individual aspects of state civil service by state bodies reorganization and justifies need for alteration in current legal regulation.
Key words: state civil service; reorganization; post of state civil service; dismissal; civilian personnel; service contract; vacant post.
«Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих», — так констатировалось в Указе Президента России от 19.11.2002 N 1336, поставившем задачу в течение 2003 — 2005 гг. реформировать государственную службу Российской Федерации <1>. В порядке решения этой задачи был подготовлен Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <2> (далее — Закон N 79-ФЗ), отдельные положения которого при практическом применении оказались далекими от совершенства. ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664. <2> СЗ РФ. 2004 N 31. Ст. 3215.
У автора как непосредственного участника административной реформы сложилось впечатление, что Закон N 79-ФЗ был написан так, чтобы обеспечить «безболезненное» прохождение реформы федеральных органов исполнительной власти, предоставив неограниченные права представителю нанимателя (далее — работодатель) в ущерб правам государственного служащего. Такое происходит тогда, когда с правом госслужащего не корреспондируется соответствующая обязанность работодателя. Между тем статья 2 Конституции РФ гласит: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Данное конституционное положение является основополагающим. Правовая неопределенность положений о срочном служебном контракте и отношениях при реорганизации государственного органа создает неограниченное поле для их произвольного применения работодателем. Права гражданского служащего в законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации заканчиваются на формулировках «отдельные должности» (что трактуется работодателем как любые по его выбору), «в случае» и «может быть». При практическом применении такие формулировки становятся «факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил», как говорится в Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <3>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
Понимая тщетность борьбы (против государственного аппарата) за свои права, «за правдой» в суд обращаются лишь единицы (те, которые, видимо, не вняли простонародному изречению: «Замучаетесь в суде пыль глотать!»), но и они претерпевают фиаско. Свидетелем волны таких безуспешных исков, которая прокатилась сразу же после введения в действие Закона N 79-ФЗ, автор стал в начале 2005 г., когда формировались территориальные органы Федеральной службы судебных приставов (по Указу Президента России от 09.03.2004 N 314 <4>) и бывшие судебные приставы в результате реорганизации Минюста России не получили своих прежних должностей и были уволены с государственной службы, несмотря на большой опыт работы в органах исполнительной власти. Аналогичным печальным результатом поиска истины явилось и собственное хождение автора по судебным инстанциям (см., например, кассационное Определение Санкт-Петербургского городского суда от 05.10.2011 N 33-15065 <5>). ——————————— <4> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <5> http://www. sankt-peterburgsky. spb. sudrf. ru
Смысл действий некоторых руководителей государственных органов в настоящее время таков: если никак иначе не удается освободить должность государственной гражданской службы для «своего человека» или создания «своей команды», то в процессе реорганизации, например, начальнику отдела можно предложить должность ведущего специалиста-эксперта, от которой знающий себе цену работник откажется сам и будет законно (с точки зрения Закона N 79-ФЗ) уволен. Применяются и другие варианты: а) можно предложить так называемую новую должность (которая по сути остается той же, но в реорганизованном органе она юридически является иной) новому, угодному руководству претенденту, в результате чего «бывший» остается не у дел; б) можно предложить работнику, с которым до реорганизации был заключен служебный контракт на неопределенный срок по должности категории «руководители», аналогичную должность, но на условиях срочного (на один год) контракта (в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 25 Закона N 79-ФЗ). При этом от работника не скрывают, что по прошествии этого года он будет так же «законно» уволен. И тот, кто был на службе классным специалистом, оказывается в буквальном смысле «на улице». Ему не предлагается должность в другом государственном органе, хотя возможность перевода государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида презюмируется в пункте 3 ст. 13 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <6>. В качестве реальной государственной гарантии гражданского служащего в Законе N 79-ФЗ данная норма не работает. ——————————— <6> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Анализируя конституционные права гражданского служащего на труд, которые не могут существовать без соответствующих обязанностей работодателя, полагаю, что необходимо учитывать следующие положения законодательства, игнорируемые на практике. Право на самостоятельный выбор гражданским служащим определенной должности гражданской службы основывается на общих положениях о праве каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду и на свободный выбор работы, как закреплено в части 1 ст. 37 Конституции РФ и части 1 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека <7>, и это не может быть истолковано иначе либо подвергнуто отрицанию в силу части 1 ст. 55 Конституции. Исходя из этого необходимо отметить, что работодателем зачастую нарушаются такие принципы государственной гражданской службы, закрепленные в п. п. 1, 3 и 5 ст. 4 Закона N 79-ФЗ, как приоритет прав человека, равный доступ граждан к гражданской службе; стабильность гражданской службы. ——————————— <7> Библиотечка «Российской газеты». 1995. N 11. С. 10.
Обращаясь к более детальному анализу применения положений пункта 1 ч. 4 ст. 25 Закона N 79-ФЗ, следует отметить, что при реорганизации государственного органа работодатель с претендентами на замещение должностей категории «руководители» старается заключать срочные контракты. При этом работодателем игнорируется то, что в данной норме указывается на случаи замещения лишь «отдельных» должностей, т. е. как исключение из общего правила. Такое исключение и отнесение определенной должности к «отдельной» (например, в связи с наличием в работе государственного служащего потенциальных коррупциогенных факторов) должно быть зафиксировано в правовом акте принимающего такое решение государственного органа, но подобные акты сплошь и рядом не разработаны. Заключение срочного контракта по смыслу, заключенному в статье 59 Трудового кодекса РФ (ТК РФ), допускается по ограниченному перечню случаев и может быть продиктовано лишь объективными условиями деятельности работодателя. Реализация работодателем положений пункта 1 ч. 4 ст. 25 Закона N 79-ФЗ по своему усмотрению является произволом органов исполнительной власти и его должностных лиц, что посягает на права гражданского служащего и недопустимо. Конституционный Суд РФ в пункте 3 Постановления от 18.02.2000 N 3-П <8> подчеркнул, что законодатель обязан гарантировать соразмерность ограничения прав граждан конституционно признаваемым целям введения этого ограничения и, более того, не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя. Аналогичная правовая позиция была выражена Конституционным Судом также в ранее принятых им Постановлениях — от 27.03.1996 N 8-П <9> и от 13.06.1996 N 14-П <10>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2000. N 9. Ст. 1066. <9> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1768. <10> СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3185.
Глубоко заблуждаются те гражданские служащие, которые надеются, что в соответствии с частью 7 ст. 31 Закона N 79-ФЗ при реорганизации государственного органа им как имеющим более высокие квалификацию, уровень профессионального образования, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности будет предоставлено преимущественное право на замещение должности во вновь образуемом государственном органе. Суды, вставая на сторону работодателя, утверждают, что законодательством не урегулирован вопрос о преимущественном праве работника на получение от работодателя предложения о замещении вакантных должностей и что разрешение вопроса о предоставлении (непредоставлении) работнику вакантной должности отнесено к исключительной компетенции работодателя. Получается, что работодатель, по произволу распоряжаясь преимущественным правом гражданского служащего, может предложить ему только те вакантные должности, которые сам для него выбрал. Рассматриваемое преимущественное право по своей правовой природе принадлежит не работодателю, как ложно трактуется правоприменителем, а гражданскому служащему: только он и может распорядиться этим своим правом, так же как и любым другим своим трудовым правом, либо отказаться от него. Часть 1 ст. 37 Конституции РФ гласит, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Однако в нынешней редакции части 7 ст. 31 Закона N 79-ФЗ преимущественное право гражданского служащего узурпируется работодателем, который имеет возможность распоряжаться чужим правом, предоставляя или не предоставляя его. Гражданскому служащему может быть предоставлено, например, рабочее место, но никак не принадлежащее именно ему субъективное право. Наличие у гражданского служащего такого субъективного права по своей сути должно давать ему возможность требовать от определенного лица — работодателя реализации этого права в целях удовлетворения трудовых интересов гражданского служащего. Противоречивость конструкции части 7 ст. 31 Закона N 79-ФЗ приводит правоприменителя к интерпретации необходимости предложения государственному служащему работодателем о замещении искомой им вакантной должности, имеющейся у работодателя, только как дополнительной гарантии в сфере труда и занятости, не предусмотренной действующим законодательством. Здесь следует отметить, что в силу положения, закрепленного в части 1 ст. 15 Конституции РФ («Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»), норма, закрепленная частью 7 ст. 31 Закона N 79-ФЗ, о преимущественном праве гражданского служащего на замещение вакантной должности в процессе реорганизации государственного органа не должна противоречить Конституции с учетом ее положений и общепризнанных гражданских прав. Как любое право, исходя из основополагающих начал законодательства, не может существовать без соответствующей обязанности, так и конституционные права на труд не могут существовать без соответствующих обязанностей работодателя. Отсутствие в рассматриваемом случае корреспондирующей праву гражданина обязанности государственного органа (см., например, п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 N 25-П <11>) не может не приводить к умалению права как такового, что согласно части 2 ст. 55 Конституции является недопустимым. ——————————— <11> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7333.
Положения ч. ч. 1 и 4 ст. 31 Закона N 79-ФЗ дают право работодателю предложить гражданскому служащему не все имеющиеся у него вакантные должности, соответствующие его уровню квалификации и профессионального образования, стажу гражданской службы или работы (службы) по специальности, а по своему усмотрению — лишь некоторые; в случае же отказа от хотя бы одной предложенной вакансии — уволить гражданского служащего. Между тем преимущественное право гражданского служащего на замещение искомой им должности гражданской службы возникает из равного со всеми другими работниками реорганизуемого государственного органа права как обеспеченной законом возможности иметь доступ к гражданской службе (это не только один из принципов гражданской службы, но и конституционное положение, закрепленное в части 4 ст. 32 Конституции РФ). Если в течение реорганизации работодатель имеет возможность предложить гражданскому служащему искомую им должность, то обязан сделать это при наличии волеизъявления гражданского служащего. Однако правоприменитель, исходя из контекста норм Закона N 79-ФЗ, полагает, что такая обязанность исчезает сразу же после предложения гражданскому служащему любой одной вакантной должности, пусть даже нижестоящей. При этом судей не смущает мнение по этому вопросу Пленума Верховного Суда РФ, который в пункте 29 Постановления от 17.03.2004 N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» <12>, по вопросам, возникающим в связи с применением статьи 81 ТК РФ, дал судам руководящие указания о том, что работодатель в случаях сокращения штата работников организации обязан предлагать работнику все имеющиеся у него вакансии с учетом образования работника, его квалификации и опыта работы. Следует, кстати, упомянуть, что согласно статье 73 Закона N 79-ФЗ ТК РФ должен применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом. ——————————— <12> Бюллетень ВС РФ. 2004. N 6.
Вследствие неопределенности положений статьи 31 Закона N 79-ФЗ правоприменитель приходит также к неправильному, на мой взгляд, выводу о том, что часть 7 этой статьи применяется только при разрешении вопроса о преимущественном праве государственного служащего на оставлении именно на прежней (той же) должности. Однако именно об оставлении государственного служащего на прежней (той же) должности в указанной правовой норме ничего не говорится. Более того, часть 7 ст. 31 Закона N 79-ФЗ, полагаю, должна применяться не только в случае реорганизации государственного органа, но и при его ликвидации, что презюмируется названием данной статьи. Таким образом, рассмотренные положения ст. ст. 25 и 31 Закона N 79-ФЗ в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя реализуются работодателем совершенно произвольно. Существующее положение дел, видимо, необходимо в эпоху перемен, но уж больно надолго, как представляется, она затянулась. Приток молодых кадров нужен, но не варварским же способом — по головам умудренных опытом старших товарищей (это развращает первых и унижает вторых). Работодателям следовало бы, исходя из государственных интересов, не забывать о необходимости преемственности накопленного опыта, о рациональном использовании на службе квалифицированных работников — ветеранов. Поручение Президента РФ по вопросу реформирования государственной службы, данное Правительству РФ еще 15 августа 2001 г., остается актуальным и сегодня, и должно быть, на мой взгляд, доработано более тщательно. Для этого нужна лишь политическая воля, а она у Президента России — гаранта Конституции и прав граждан, а также субъекта законодательной инициативы есть.
