(Козлов В. И., Прохорова М. И.) («Российский следователь», 2008, N 9)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КРИМИНАЛЬНЫМ УГРОЗАМ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
В. И. КОЗЛОВ, М. И. ПРОХОРОВА
Козлов В. И., кандидат юридических наук.
Прохорова М. И., кандидат юридических наук.
В современных условиях, когда к деятельности по борьбе с преступностью в целом предъявляется требование по максимальному ее приближению к уже существующим мировым стандартам, противодействие криминальным угрозам должно быть выверенным и точным, организационно обеспеченным. Поэтому сегодня на первый план выходят вопросы, решение которых связано с продолжением работы по дальнейшей корректировке структуры и функций соответствующих правоохранительных органов, повышением уровня специализированного анализа и активизации использования оперативно-аналитических методов работы, направленных на получение достоверной упреждающей информации о фактах противоправных действий, связанных с попытками совершения криминальных деликтов. В специальной юридической и управленческой литературе задачи и функции любой деятельности рассматриваются в качестве смежных категорий, органически связанных друг с другом, хотя и неравнозначных. Наличие задач порождает соответствующие функции, без которых они не могут быть решены. В то же время задачи определяют содержание функций, воздействуют на формы и методы их осуществления <1>. ——————————— <1> См., например, Бугель Н. В. Организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел (системно-правовой и методологический анализ): Дис. … д. ю.н. СПб.: С.-Петербургский университет МВД России, 2001. С. 123.
К основополагающим задачам можно отнести следующие: — участие в разработке уголовной политики Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и ее реализации; — участие в пределах компетенции субъектов противодействия криминальным угрозам в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации; — обеспечение соблюдения уголовного законодательства и иных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с преступностью; — обеспечение участия правоохранительных органов Российской Федерации в международном сотрудничестве по вопросам борьбы с преступностью и ее предупреждения. Конечной целью анализируемого нами алгоритма должно являться более качественное осуществление основных функций правоохранительных органов, определенных в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <2>. ——————————— <2> См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. 18.01.2000.
Деятельностным же выражением основных функций, в нашем случае — противодействия криминальным угрозам, является проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые в зависимости от целей и направлений их применения осуществляются в различных организационно-тактических формах оперативно-розыскной деятельности, разрабатываемых в ее теории. К настоящему времени сложилась следующая система организационно-тактических форм, находящих свое отражение в деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов по противодействию криминальным угрозам в частности и субъектов оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации в целом. Первая организационно-тактическая форма оперативно-розыскной деятельности — выявление лиц и фактов, представляющих оперативный интерес, выступает как обеспечивающая оперативно-значимой информацией все направления деятельности, отнесенные к компетенции оперативных подразделений. При ее осуществлении выявляются не только лица, замышляющие, подготавливающие или совершающие преступления, но и способствующие их совершению; допускающие отклонения от норм поведения сотрудники правоохранительных органов, которые могут стать объектами интереса со стороны преступников, другие категории лиц и материальные объекты (лица, имеющие сведения о преступлениях и лицах, их совершивших; обстоятельства, имеющие значение для решения задач оперативно-розыскной деятельности; лица, которые могут быть привлечены к негласному сотрудничеству), но и причины и условия, способствующие совершению преступлений. Таким образом, основной целью первой организационно-тактической формы является информационное обеспечение всей оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов. При ее осуществлении реализуется главным образом как познавательная, так и конструктивная сторона оперативно-розыскной деятельности <3>. ——————————— <3> См.: Климов И. А. Оперативно-розыскная деятельность как процесс познания: Дис. … д-ра юрид. наук. М.: ЮИ МВД России, 1994. С. 20; Алексеев А. И., Синилов Г. К. Актуальные проблемы теории оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. М.: ВНИИ МВД СССР, 1972. С. 167.
Для второй организационно-тактической формы оперативно-розыскной деятельности, оперативно-розыскной профилактики, основная цель — это превентивная деятельность с использованием, как правило, негласных сил, средств и методов оперативно-розыскной деятельности (общесоциальная, специальная и индивидуальная профилактика). Помимо этого, в рамках рассматриваемой организационно-тактической формы продолжается изучение уже известных фактов и лиц <4>, определяются их криминальная активность и опасность. И на основе такого изучения принимают решение о целесообразности проведения с ними целевых индивидуально-профилактических мероприятий. Наряду с этим должна проводиться работа по устранению причин и условий, детерминирующих криминальные угрозы правоохранительной функции государства. ——————————— <4> Изучать — научно исследовать, познать; внимательно наблюдая, ознакомиться, понять (см.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 246.).
Для оперативной разработки как самостоятельной организационно-тактической формы оперативно-розыскной деятельности, в рамках деятельности по противодействию криминальным угрозам, основной целью будет пресечение и раскрытие покушений на совершение преступлений. Эта форма оперативно-розыскной деятельности является наиболее специфичной и предполагает комплексное использование сил, средств и методов, проведение наиболее сложных оперативно-розыскных мероприятий. При этом приоритет в реализации данной формы отдается исключительно негласным оперативно-розыскным мероприятиям. Однако следует подчеркнуть, что именно эта организационно-тактическая форма «обеспечивает установление обстоятельств совершенного преступления и получение данных о доказательствах», а негласные оперативно-розыскные мероприятия становятся «важнейшим гарантом достоверности истины по уголовным делам» <5>. ——————————— <5> Овчинский С. С. Оперативно-розыскная информация / Под ред. А. С. Овчинского и В. С. Овчинского. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 59.
Оперативно-розыскное обеспечение предварительного расследования — четвертая организационно-тактическая форма оперативно-розыскной деятельности. В случае розыска конкретного лица (лиц), совершившего преступление, оперативным сотрудникам правоохранительных органов необходимо продолжать работу, оказывая гласную и негласную помощь органам следствия в проведении по их поручению отдельных оперативно-следственных мероприятий, предпринимать меры по обеспечению «использования собранной информации в расследовании преступлений» <6>, ибо «процессуальная деятельность без применения непроцессуальных методов была бы невозможной, а непроцессуальная деятельность без последующего использования ее результатов в уголовном процессе — бесцельной» <7>. ——————————— <6> Маркушин А. Г. Оперативно-розыскная деятельность — необходимость и законность. Н. Новгород: Нижегородская ВШ МВД России, 1995. С. 158. <7> Бедняков Д. И. Непроцессуальная информация и расследование преступлений. М., 1991. С. 80.
Будучи тесно взаимосвязана с другими направлениями оперативно-розыскной деятельности, рассматриваемая организационно-тактическая форма в условиях деятельности оперативных подразделений имеет свои особенности, к которым, на наш взгляд, следует в первую очередь отнести: — проводимые оперативно-розыскные мероприятия подчинены интересам расследования конкретного преступления; — вся добытая оперативным путем информация, касающаяся конкретного расследуемого уголовного дела, в обязательном порядке доводится до следователя с обязательным соблюдением соответствующих условий режима секретности, конспирации и т. п. Кроме того, получая от оперативных сотрудников сведения о «носителях доказательственной информации» <8> и линии поведения причастных к преступлению лиц, следователь имеет реальную возможность, реализуя эту информацию с помощью процессуальных средств, установить и закрепить (зафиксировать) нужные для доказывания по уголовному делу обстоятельства совершения преступления, создавая тем самым предпосылки к более эффективному расследованию дела и принятию конкретных превентивных мер по недопущению в будущем криминальных угроз правоохранительной функции государства. ——————————— <8> Белкин Р. С. Собирание, исследование и оценка доказательств. М., 1986.
Таким образом, объем выполняемых задач, условия осуществления оперативными подразделениями своих функций чрезвычайно разнообразны. Поэтому одним из непременных условий усиления противодействия криминальным угрозам является научная разработка, главным образом управленческих основ деятельности оперативных подразделений, в чью компетенцию входит это направление деятельности. Прежде всего проблем дальнейшего совершенствования их структуры и системы, «выбор их оптимальной модели, использование рациональных форм и методов их воздействия на социальные процессы» <9>. ——————————— <9> Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н. Новгород: Изд-во «Н. Новгород», 1994. С. 3; об этом также см.: Миндагулов А. Х. Управление, политика, право: диалектика взаимодействия. М.: Академия МВД России, 1992. С. 6.
В целом управленческий цикл начинается и заканчивается с анализа и оценки управленческой ситуации, т. е. работой с информацией. То же самое можно сказать про выполнение правоохранительными органами любой из своих основных функций. И тут и там информация первична. Информация воздействует на все функции, ими осуществляемые, и решаемые ими задачи. И чем рациональнее организовано информационное обеспечение, тем обоснованнее принимаются решения и осуществляется реализация целей, задач и функций правоохранительной системы. Системный подход к проблеме реализации рассматриваемой нами функции включает несколько этапов, неразрывно связанных друг с другом и представляющих своеобразную цепочку: систематизация — анализ — использование. Первым из этапов является систематизация разноуровневой информации, поступающей в эти подразделения. Этот этап должен быть направлен в первую очередь на то, чтобы поступающие из различных источников сведения были изучены на предмет их ценности и соответствующим образом систематизированы для целей возможного их дальнейшего эффективного использования. На последующих этапах путем анализа имеющихся сведений вырабатываются конкретные управленческие решения для целесообразного их использования путем подготовки и проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета, незамедлительной реализации достоверных сведений. Из всей информации, обеспечивающей решение рассматриваемой нами функции, исключительную важность представляют сведения о лицах, замышляющих, подготавливающих, совершающих и совершивших преступления, борьба с которыми отнесена к их компетенции, и, что особенно важно для научного предвидения, информация об их последующих намерениях и предполагаемых действиях для принятия адекватных мер <10>. Именно такую информацию добыть особенно трудно. В. А. Лукашов отмечал в связи с этим, что одним из путей достижения истины в ходе изучения оперативной обстановки является совершенствование информационного обслуживания, создание надежной системы управленческой и оперативно-розыскной информации <11>. Создание такой системы, включая получение оперативно значимой информации, в какой-то мере, по мнению В. А. Лукашова, связано с изучением состояния оперативной обстановки на основе анализа совокупных данных <12>, полученных из различных не связанных друг с другом источников: ——————————— <10> См.: Ратинов А. Р. Теория рефлексивных игр в приложении к следственной практике // Правовая кибернетика. М., 1980. С. 185 — 197; об этом также см.: Коноплев В. К. Научное предвидение в военном деле. М., 1974. С. 176 — 177. <11> См.: Проблемы оперативно-розыскной деятельности: Сборник избранных работ В. А. Лукашова / Сост. К. К. Горяинов, А. П. Исиченко, А. С. Вандышев. М.: ВНИИ МВД России, 2000. С. 53. <12> См.: Лукашов В. А. Организация и методика информационно-аналитической работы в сфере оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел: Лекция. Омск: ОВШМ МВД СССР, 1983. С. 3.
— от государственных органов; — от общественных организаций, объединений или представителей конфессий; — от негласных сотрудников; — от субъектов ОРД, в ходе их гласной или негласной работы. Вместе с тем поиск оптимальной модели борьбы с преступностью как государственной политики по противодействию ей продолжается до сих пор, а ее многолетняя практика знает различные формы ее организации. В то же время совершенствование организации деятельности путем узкой специализации части сотрудников любого структурного подразделения, как показала практика, не дает необходимого эффекта. Ибо «структуру и организацию управляемого системного образования в конечном счете определяют цели, которые система призвана решать или которые она решает» <13>. Данное обстоятельство свидетельствует о переоценке значимости принципа специализации и недооценке принципа кооперации в деятельности правоохранительных органов. ——————————— <13> Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1971. С. 82.
Говоря о необходимости кооперирования применительно к реализации рассматриваемой нами функции, мы исходим из генерального единства сил, средств и методов правоохранительных органов по достижению конкретных целей, а также единства решаемых функций, стоящих перед ними, по противодействию криминальным угрозам правоохранительной функции государства. В завершение следует подчеркнуть, что разрешение данной проблемы лежит в плоскости не столько максимального приспособления структур к фактически сложившемуся содержанию их деятельности, сколько в своевременной замене устаревшего содержания их деятельности новым требованиям, отвечающим изменившимся условиям и потребностям социальной среды <14>. И вызвано это тем фактом, что определенное отчуждение оперативно-розыскной деятельности как государственного института от общества привело к тому, что принципы построения и функционирования оперативных подразделений, политические и экономические цели, а также правовые основы и организационные формы не подвергались серьезному анализу. ——————————— <14> См.: Аппарат государственного управления: интересы и деятельность. Киев: Наукова думка, 1993. С. 27 — 37.
Именно поэтому хочется подчеркнуть, что вопросами, рассмотренными нами выше, не ограничиваются все проблемы, лежащие в исследуемой сфере деятельности. Отчасти недостатки в управленческой и организационных сферах в значительной мере обусловлены недостатками в кадровом обеспечении, снижением профессионализма сотрудников и уровня организации ведомственного и межведомственного взаимодействия подразделений и служб, заинтересованных в организации деятельности по противодействию криминальным угрозам правоохранительной функции государства.
