(Мельник Т. Е.) («Журнал российского права», 2006, N 4)
ПРАВО НА ДОСТУП К МАТЕРИАЛЬНЫМ КУЛЬТУРНЫМ ЦЕННОСТЯМ
Т. Е. МЕЛЬНИК
Мельник Тимур Евгеньевич — научный сотрудник отдела социально-культурного законодательства и социологии права ИЗиСП.
Право на доступ к культурным ценностям, закрепленное в ст. 44 Конституции Российской Федерации, относится к группе культурных прав человека. Включение последних в разряд конституционных является одной из особенностей конституционного развития многих стран во второй половине XX в. Культурные права и свободы, помимо названного выше права, в соответствии с Конституцией Российской Федерации включают также свободу творчества, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры. На конституционном уровне право на доступ к культурным ценностям не так часто закрепляется в сравнении с такими культурными правами и свободами, как право на участие в культурной жизни или свобода творчества. Например, в странах СНГ и Балтии первое из названных прав с теми или иными вариациями содержится в конституционных актах Азербайджана, Беларуси, Кыргызстана, России, Узбекистана. Несмотря на то, что конституционной практике культурные права известны уже в течение нескольких десятилетий, в теории однозначное отношение к ним отсутствует. Так, по мнению ряда исследователей, культурные права, впрочем, как и социальные права, лишены юридического смысла, в силу того, что они не могут получить защиту в суде, и противоречат правовому принципу формального равенства <*>. Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин отмечают, что многие из социально-экономических прав, к которым относятся и культурные права, «в странах англосаксонского права… не считаются правами в субъективном смысле», а сама группа социально-экономических прав «нередко… относится к числу моральных, а не так называемых позитивных, не собственно юридических» <**>. ——————————— <*> См., например: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 234 — 235. <**> Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 167.
Традиционно в отечественной юриспруденции при анализе данной группы прав и свобод главное внимание уделяется свободе творчества. Что касается остальных культурных прав, то они в основном характеризуются в разрезе обязанностей государства по поддержке культуры <*>. Такой подход представляется верным, но необходимым видится также и уяснение того, а какие, собственно, возможности для человека предусматривают культурные права. Это позволит в том числе и определить природу данных прав. ——————————— <*> См., например: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. проф. В. В. Лазарев. М., 2002. С. 222.
Право на доступ к культурным ценностям основано на праве каждого на участие в культурной жизни. Последнее получило закрепление в таких международных актах, как Всеобщая декларация прав человека (ст. 27), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 15). Придание культурным ценностям такого качества, как доступность, рассматривается фактически как одно из средств реализации указанного права и закрепляется путем возложения соответствующих обязанностей на государства. Например, согласно Европейской культурной конвенции 1954 г. (для России имеет обязательную силу) государства обязуются рассматривать передаваемые под их контроль предметы, имеющие культурную ценность для Европы, в качестве неотъемлемой части общего культурного достояния Европы, принимать надлежащие меры для их защиты и обеспечивать разумный доступ к ним (ст. 5). Право на доступ к культурным ценностям может быть реализовано, прежде всего, если четко определить, что можно считать культурными ценностями. Данный вопрос имеет важное практическое значение, так как ответ на него позволяет определить непосредственно объекты соответствующих правоотношений. Поэтому в отечественной правовой системе закрепляется не только право на доступ к культурным ценностям, но и нормативное определение понятия «культурные ценности». Следует отметить, что долгое время в отечественном законодательстве и юридической науке отсутствовали четкие подходы к определению данного понятия. Да и в настоящее время этот вопрос носит дискуссионный характер. Значительный вклад в разработку теоретических основ правового регулирования культурных ценностей внес А. П. Сергеев. В частности, культурные ценности были рассмотрены им как правовая категория. По его мнению, «культурными ценностями являются особо охраняемые правом уникальные вещественные результаты человеческой деятельности, которые, будучи продуктом всеобщего труда, имеют важное историческое, научное, художественное или иное культурное значение для общества, то есть служат связующим звеном между различными поколениями людей, носят конкретно-исторический характер и выступают как фактор формирования необходимого обществу типа личности» <*>. ——————————— <*> Сергеев А. П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР. Л., 1990. С. 32.
В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 1992 г. культурными ценностями признаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Приведенное нормативное определение понятия «культурные ценности» носит описательный характер и не раскрывает непосредственно содержания соответствующего понятия. Вместе с тем расширительное понимание культурных ценностей, к которым относятся как материальные, так и нематериальные ценности, позволяет учитывать тенденции развития международного права, в котором к культурным ценностям, объектам культурного наследия относят не только объекты, имеющие материальную форму. Так, согласно Конвенции ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 г. нематериальное культурное наследие означает обычаи, формы представления и выражения, знания и навыки, а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, признанные сообществами, группами и, в некоторых случаях, отдельными лицами в качестве части их культурного наследия. Такое нематериальное культурное наследие, передаваемое от поколения к поколению, постоянно воссоздается сообществами и группами в зависимости от окружающей их среды, их взаимодействия с природой и их истории и формирует у них чувство самобытности и преемственности, содействуя тем самым уважению культурного разнообразия и творчеству человека (п. 1 ст. 2) <*>. ——————————— <*> Данный документ к настоящему времени не вступил в силу, так как пока не собрано необходимое число ратификационных грамот или иных документов, подтверждающих принятие, присоединение или утверждение Конвенции.
Кроме Основ законодательства Российской Федерации о культуре определение понятия «культурные ценности» содержится и в других законах. В соответствии с Федеральным законом от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» культурные ценности понимаются как предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (ст. 3). В свою очередь последний не раскрывает содержание этого понятия, а указывает те из них, которые подпадают под контрольно-разрешительные режимы данного Закона. Согласно ст. 6 Закона Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» культурные ценности включают в себя следующие объекты: культурные ценности, созданные отдельными лицами или группами лиц, которые являются гражданами Российской Федерации; культурные ценности, имеющие важное значение для Российской Федерации и созданные на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации; культурные ценности, обнаруженные на территории Российской Федерации; культурные ценности, приобретенные археологическими, этнологическими и естественно-научными экспедициями с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности; культурные ценности, приобретенные в результате добровольных обменов; культурные ценности, полученные в качестве дара или законно приобретенные с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности. Применение дефинитивных норм, содержащихся в указанных выше Законах, ограничивается исключительно теми отношениями, которые составляют предмет данных законодательных актов, в то время как Основы законодательства Российской Федерации о культуре закрепляют универсальное для всей отрасли законодательства о культуре понятие «культурные ценности». Культурные ценности в том смысле, который вкладывается в это понятие Основами законодательства Российской Федерации о культуре, имеют как материальный, так и нематериальный характер. Очевидно, что и правовые механизмы реализации права на доступ к культурным ценностям будут зависеть от этого обстоятельства. Доступ к материальным культурным ценностям предопределяется особенностями такого правового института, как собственность, предоставлением определенных услуг организациями культуры. На иных принципах строятся отношения, связанные с доступом к нематериальным культурным ценностям (языкам, диалектам, говорам, нравственным и эстетическим идеалам и др.). В этом случае право на доступ к культурным ценностям тесно связано с такими конституционными принципами, правами и свободами, как плюрализм, свободный выбор языка общения, свобода совести, свобода вероисповедания, свобода мысли и слова, свобода творчества. Рассмотрим механизм обеспечения доступности материальных культурных ценностей. Из того перечня, который закреплен в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, к материальным ценностям могут быть отнесены произведения культуры и искусства, имеющие историко-культурную значимость здания, предметы и сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. При этом, в свою очередь, они могут быть подразделены на движимые и недвижимые культурные ценности. Распределение материальных культурных ценностей по указанным подвидам встречает определенные препятствия ввиду недостатков законодательства. В частности, не ясно, какие именно объекты должны быть отнесены в названные группы культурных ценностей. Последующее развитие законодательства о культуре минимально опиралось на положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре в части использования их терминологии. Вместе с тем системное толкование законодательства позволяет сделать следующие выводы. По всей видимости, имеющие историко-культурную значимость здания, предметы и сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты есть не что иное, как объекты культурного наследия Российской Федерации. Отношения, связанные с охраной, сохранением, использованием и популяризацией данных объектов, регламентируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии со ст. 3 названного Закона к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия) относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В свою очередь среди них выделяются памятники, ансамбли и достопримечательные места. К движимым материальным ценностям относятся и произведения литературы и искусства. Движимые материальные культурные ценности включают в себя музейные предметы и музейные коллекции. Как объект, имеющий историко-культурное значение, может рассматриваться и Музейный фонд Российской Федерации. В качестве памятников истории и культуры и соответственно культурных ценностей в Федеральном законе «О библиотечном деле» называются особо значимые издания и коллекции, принадлежащие гражданам и прошедшие необходимую регистрацию в органах государственной власти или органах местного самоуправления (п. 4 ст. 6), а также библиотечные фонды, комплектуемые на основе системы обязательного экземпляра документов, а также содержащие особо ценные и редкие документы и объявленные памятниками истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 16). В отличие от федерального законодательного акта, посвященного Музейному фонду Российской Федерации, в Федеральном законе «О библиотечном деле» не выделяется единый для всей страны библиотечный фонд, хотя в Основах законодательства Российской Федерации упоминается общероссийский библиотечный фонд (ст. 26). Ввиду того, что к настоящему времени не сформированы какие-либо правовые механизмы накопления и развития общероссийского библиотечного фонда, наподобие Музейного фонда Российской Федерации, следует признать, что положение Основ законодательства Российской Федерации о культуре, возлагающее на государство обязанность по обеспечению целостности общероссийского библиотечного фонда, не может быть реализовано, а о самом общероссийском библиотечном фонде говорить не приходится. Соответственно, отдельные фонды библиотек, если они не отнесены к культурному наследию народов Российской Федерации, не могут рассматриваться как культурные ценности. В таких случаях отношения между пользователями библиотек и библиотеками по поводу использования фонда последних подпадают под действие другого культурного права, закрепленного в Конституции Российской Федерации, а именно права на пользование учреждениями культуры. Как отмечается в литературе, «материальные культурные ценности характеризуются тем, что… являются объектами собственности» <*>. Правомочия по владению, пользованию и распоряжению ими соответственно принадлежат конкретным собственникам. Но придание культурным ценностям такого качества, как доступность, влечет за собой определенные ограничения прав собственников. Иные лица наделяются правом пользования культурными ценностями, но именно только как культурными ценностями, то есть отношения между собственниками и ними по поводу использования других полезных свойств данных объектов строятся на иной основе и на них не распространяется норма Конституции Российской Федерации, закрепляющая право граждан на доступ к культурным ценностям. С одной стороны, право на доступ к культурным ценностям предоставляет определенные возможности для субъектов этого права по ограниченному пользованию материальными культурными ценностями, не находящимися в их собственности. С другой стороны, оно налагает на собственников указанных объектов обязанности предоставить их в пользование и не препятствовать реализации права на доступ к культурным ценностям. Таким образом, данные отношения во многом родственны сервитутным. ——————————— <*> Сергеев А. П. Указ. соч. С. 19. Следует отметить, что автор духовные ценности в целях правового оборота не признает в качестве культурных ценностей. Им четко разграничиваются правовые режимы, характерные для собственно культурных ценностей (то есть материальных объектов) и для духовных ценностей (например, режим авторского права).
Обозначенный порядок доступа в основном характерен для недвижимых материальных культурных ценностей, которые в отечественном законодательстве обозначаются понятием «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры)». В отношении конкретных объектов культурного наследия условия доступа к ним граждан определяются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 52 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). В случае передачи объекта культурного наследия по договору аренды обязательным условием заключения договора аренды объекта культурного наследия является охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия, в котором в том числе решается и вопрос о доступе граждан к объекту культурного наследия (п. 5 ст. 55 названного Закона). При приватизации объектов культурного наследия также оформляется охранное обязательство, содержащее требование по обеспечению доступности того или иного объекта (ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Обеспечение доступности движимых материальных культурных ценностей основано главным образом на предоставлении услуг учреждениями культуры, аккумулирующими эти ценности и обеспечивающими их сохранность. При этом большую роль в создании таких учреждений играют публичные власти. В качестве примера можно привести деятельность музеев. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» музей — это некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций. В нашей стране в основном органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в качестве учредителей музеев и, соответственно, большинство музеев имеет статус государственных или муниципальных. Отношения, связанные с обеспечением доступности музейных предметов и музейных коллекций, имеют сложный комплексный характер и включают как гражданско-правовой компонент — отношения между гражданином и музеем, так и публично-правовой компонент. Последний выражается в обязанности органов государственной власти по формированию музейного фонда и созданию организационной основы его публичного представления. О том, что это именно обязанность, свидетельствуют положения Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», предусматривающие формирование государственной части Музейного фонда Российской Федерации. Согласно ст. 13 названного Закона государственная часть Музейного фонда Российской Федерации включает музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Указанные культурные ценности закрепляются за государственными музеями и иными государственными учреждениями (ст. 16 названного Закона). Органы местного самоуправления также могут создавать музеи. Это право за ними закрепляется и Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (ст. 6), и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14 — 16). При этом следует отметить, что в последнем из названных Законов за муниципалитетами закрепляется именно право на создание музеев, и в структуре обозначенных статей Закона это право выделено в отдельный пункт, а не помещено наряду с вопросами местного значения, решение которых обязательно на муниципальном уровне. Следовательно, в отличие от органов государственной власти на органы местного самоуправления обязанность по созданию музеев не возлагается. Таким образом, реализация конституционного права на доступ к культурным ценностям предполагает законодательную конкретизацию соответствующей конституционной нормы. Необходимо, в частности, выделение объектов и явлений, которые могут быть признаны культурными ценностями. Доступ к материальным культурным ценностям предусматривает использование различных правовых механизмов, имеющих как публично-правовую, так и гражданско-правовую природу. При этом реализация данного права требует активной государственной политики в области культуры.
