(Осинцев Д. В.) («Российский юридический журнал», 2010, N 5)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА) <*>
Д. В. ОСИНЦЕВ
——————————— <*> Osintsev D. V. (Yekaterinburg) State service in the system of state government (problem of legal institute).
Осинцев Дмитрий Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Статья посвящена одному из наиболее сложных вопросов, не получивших до настоящего времени разрешения в юридической науке, — отраслевой принадлежности государственной служебной деятельности. Автор предлагает изначально рассматривать государственную службу как конституционно-правовой институт, обеспечиваемый административным регулированием путем непосредственного участия государственных служащих в исполнении государственных функций.
Ключевые слова: государственная служба, дифференциация государственного управления и исполнительной власти, методы администрирования, труд, управление.
The article is devoted to one of the most difficult question not yet solved in juridical science — applied-research belonging of state service activity. The author suggests to consider state service as a constitutional legal institute provided by administrative regulation by force of direct participation of state servants in state functions realization.
Key words: state service, differentiation of state administration, methods of administration, labour and management.
Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Статья 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Догматическое определение, предложенное федеральным законодателем, предполагает функциональную характеристику государственной службы, но остается неразрешенным вопрос, на что направлена названная деятельность, иначе говоря, что выступает ее содержанием, а что предметом правового регулирования государственных служебных отношений. Не секрет, что «конституирующей характеристикой деятельности является предметность; первоначально деятельность детерминируется предметом, а затем она опосредствуется и регулируется его образом как своим субъективным продуктом» <2>. ——————————— <2> Леонтьев А. А. Деятельный ум (Деятельность. Знак. Личность). М., 2001. С. 115.
Исходя из признаков, названных в предложенном определении, можно заключить, что указанный вид деятельности не самостоятельный и не первичный, задающий тон в государственной политике; это обслуживание, обеспечение, содействие реализации государственных функций. Таким образом, можно, не сомневаясь, рассматривать государственную служебную деятельность как элемент системы государственного управления. Действительно, признаки юридической конструкции государственной службы и теоретической модели государственного управления сходны почти до полного совпадения уже на протяжении нескольких веков. В XIX в. граф А. А. Гурьев указывал: «Принадлежности управления суть двоякого рода: 1) принятие мер исполнения (распорядительных); 2) исполнение. Меры исполнения, или распорядительные, суть так же двояки, ибо 1) предписываются меры исполнения законов, уже существующих (указами, уставами, учреждениями), или же общее благо требует новых законов и вследствие их новых мер исполнения; 2) или должно решить дела по законам и указам. Само исполнение требует различных действий: 1) предписание об исполнении законов и указов; 2) решение дел по законам, указам и предписаниям; 3) надзор или наблюдение; 4) самое действие исполнения» <3>. ——————————— <3> Гурьев А. А. Об устроении верховного управления в России. СПб., 1893. С. 71.
В XXI в. Н. М. Добрынин определяет государственное управление как «целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения государственной политики» <4>. Развивая значение этого понятия, К. В. Черкасов утверждает, что «государственное управление не является содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач» <5>. ——————————— <4> Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления. Тюмень, 2007. С. 23. <5> Черкасов К. В. К вопросу о содержании понятия «государственное управление» в российской юридической науке // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.
Прежде чем приступить к анализу предметного содержания государственной служебной деятельности, следует сказать несколько слов о ее особенностях как субъектной составляющей в системе государственного управления. Представляется, что одно из серьезных методологических упущений в понимании государственного управления состоит в том, что оно трактуется как единственная специализированная деятельность среди иных видов социально-политических практик и управления: «Государственное управление рассматривают как конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Это объясняется тем, что государственное управление по объему шире понятия «исполнительная власть». Последняя, если так можно выразиться, производна от государственного управления и призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности» <6>. ——————————— <6> Хаманева Н. Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. 2009. N 5.
Дело в том, что государственное управление представляет собой сопряжение двух самостоятельных, порой независимых друг от друга видов деятельности: огосударствления социальных практик и управления этой деятельностью, которые объединены искусственно в ходе мыслительного синтеза, на практике не существующего <7>. ——————————— <7> Левин Г. Д. Проблема универсалий. Современный взгляд. М., 2005. С. 180.
Огосударствление социальных практик обычно именуется государственной политикой, государственным строительством, а в целом выражается в том, что создается «особая организованная система взаимодействия индивидов, обычно живущих на одной территории, которая состоит из совокупности отношений, указываемых и регулируемых так называемыми основными законами и сводом законов, именуемых «законами государства» <8>. ——————————— <8> Сорокин П. А. Система социологии. М., 2008. С. 480. Кстати сказать, подобного мнения придерживается современный нам автор — Ж. Маритен, указывающий, что «государство есть лишь та часть политического общества, которая в наибольшей степени заинтересована в сохранении закона, поддержании общего благосостояния и общественного порядка, а также в управлении общественными делами» (Маритен Ж. Человек и государство. М., 2000. С. 28).
Именно «узаконивание» отношений между социальными группами и есть огосударствление общественной жизни, причем это формообразование может быть как спонтанным, хаотичным, подверженным сиюминутным политическим интересам, так и упорядоченным, запрограммированным, проектно-ориентированным, планомерным, иначе говоря, управляемым. Закон может быть принят одним росчерком пера законодателя (революционное, кризисное, экстраординарное, волюнтаристское и подобное нормотворчество) или, наоборот, в рамках регламентированной процедуры, связанной с выполнением плана законопроектных работ, когда власти требуется законность как в ее установлении, так и в воспроизводстве <9>, т. е. управленческий элемент в государственном строительстве подчеркивает законосообразность воспроизводства государственной власти. ——————————— <9> Зиновьев А. А. Запад. М., 2008. С. 427.
Отсутствует необходимость подбирать какие-либо эпитеты для второго вида деятельности, который довольно емко охарактеризовал А. А. Зиновьев как ситуацию, когда «управляющему органу принадлежит право и обязанность выработки и принятия решения относительно деятельности управляемого тела, приведения решения в исполнение, контроля за его исполнением, поддержания соответствующего порядка, необходимого для этой деятельности, поощрения одних граждан и наказания других. Это право и обязанность могут быть захвачены или навязаны силой, получены по традиции, установлены путем соглашений или законодательным путем» <10>. Названные управленческие признаки встречаются в рамках любых социальных групп, а не только в пределах реализации государственной политики. Следовательно, корректно рассматривать, каким образом оказываются управляемыми различные социальные процессы, так как управление совершенно безразлично к предмету и содержанию той деятельности, в рамках которой задаются способы функционирования социальной системы, будь то законотворчество или научные исследования, внедрение нанотехнологий или развитие агрокультуры и т. д. ——————————— <10> Зиновьев А. А. Логическая социология. М., 2008. С. 102.
Итак, если уж быть точным, государственное управление представляет собой кумулятивные социальные деятельности, направленные на задание способов функционирования социальных групп при узаконении общественных отношений. Словосочетание «государственное управление» — лингвистическое упрощенчество сложного предложения, отражающего, что государство как социальная группа наряду с различными вариантами взаимодействия с иными социальными группами, поисками консенсуса и утверждением политических компромиссов ориентируется на власть регламента, бюрократические установления в рамках законотворческих процедур. Государственное управление, видимо, не направлено только на проведение в жизнь требований закона, но постоянно сопутствует законодательной деятельности, инициируя ее, устанавливая приоритеты принятия законов, представляя заключения о возможности их реализации, принимая меры по организации их исполнения и т. д. Думается, что не вполне обоснованны попытки отдать первенство в реализации государственного управления исполнительной власти, она сама не лишена общеуправленческих практик, постоянно включается в государственно-управленческую деятельность, но как властный феномен проявляется, по всей видимости, когда требуется разграничение конфликтующих интересов различных социальных групп между собой и с государственной группой. Могут возникнуть противоречия между семейными интересами и приоритетами государственной демографической политики народосбережения, экстремистски настроенными общественными объединениями и национальными диаспорами, профессиональными объединениями, монополистическими собственниками и представителями малого бизнеса, потребителями, наконец, между организованными преступными группами и законопослушными гражданами. В этих и других подобных социально-конфликтных ситуациях и требуется вмешательство исполнительной власти, которая может действовать по обстановке или по регламенту. Именно во втором случае имеет место ее государственно-управленческий характер. Высказанные предварительные замечания позволяют категорично дифференцировать служащих аппарата государственного управления и государственных служащих исполнительной власти. Первых умышленно не именуем государственными служащими, так как по содержанию и предмету их деятельность ничем не отличается от деятельностей по обеспечению интересов других корпоративных групп. В ст. 44 ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <11> определены основные направления кадровой работы государственных органов, которые включают: формирование кадрового состава; организацию подготовки проектов актов, связанных с поступлением на службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность, освобождением от нее, увольнением со службы и выходом на пенсию; ведение трудовых книжек, личных дел; обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов; организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв; организацию и обеспечение проведения аттестации, квалификационных экзаменов, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки; обеспечение должностного роста и др. ——————————— <11> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Разве не встречается то же самое в деятельности государственных предприятий и учреждений? Неужели кадровая работа в коммерческих организациях и общественных либо религиозных объединениях как-то отличается от приведенных выше положений? Конечно, нет, они по содержанию тождественны: это часть социальной активности, связанной с корпоративным управлением, но не с реализацией государственной политики. В таком случае, по всей видимости, не следует утверждать, что данный вид деятельности (корпоративная служба, впрочем, как и государственная служба) должен охватываться нормами трудового права. Утверждение ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе, лишь отчасти приемлемо в целях организации публичной службы. Кстати сказать, помимо трудоправового аспекта правовое положение государственного служащего включает также вопросы социально-правовой защиты. Рационалистическая позиция в идеале отвергает социальное содержание «служебных клеточек»: «Все социальное, не относящееся к деловым функциям клеточек, вынесено вовне и образует в масштабах человеческого объединения то, что называют гражданским обществом» <12>. Однако в российской традиции без социальной составляющей система государственной службы просто не мыслится. ——————————— <12> Зиновьев А. А. Русская трагедия. М., 2006. С. 30.
Вместе с тем следует иметь в виду немаловажное положение, что трудоправовой статус государственного служащего сформулирован как не вполне приемлемый регулятор государственно-служебных отношений. Труд — категория экономическая, а служба — управленческая, т. е. перед нами явно различные отрасли знания и деятельности; если государственную службу перевести на «экономические рельсы», кроме коррупции ничего не получим. Более того, деятельность государственных служащих направлена не на создание и приумножение стоимости материальных ценностей, а на реализацию государственной власти, политики, служение обществу и государству, в связи с чем их профессиональную деятельность также следует рассматривать как осуществление публичной власти <13>. ——————————— <13> Баранник Т. В. К вопросу о становлении публичной службы РФ // Юрид. мир. 2009. N 1.
Дело в том, что наличие признаков затраты усилий, оплачиваемости и корпоративной занятости еще не свидетельствует о том, что перед нами деятельность, которую мы можем именовать трудом. Две цитаты из классика политэкономии: «Труд есть, прежде всего, процесс, совершающийся между человеком и природой, процесс, в котором человек своей собственной деятельностью опосредует, регулирует и контролирует обмен веществ между собой и природой. Веществу природы он сам противостоит как сила природы»; «труд есть субстанция и имманентная мера стоимостей, но сам он не имеет стоимости» <14>. Классик отечественной философии М. К. Мамардашвили обосновывал, что трудом является стояние в очереди в целях приобретения товара, так как при этом затрачивается физическая и психическая энергия человека. Почему же такой труд не оплачивается? <15> Потому что это не труд! ——————————— <14> Маркс К. Капитал. М., 1969. Т. 1. С. 188, 547. <15> Мамардашвили М. К. Опыт физической метафизики. М., 2009. С. 165.
Во-первых, сама по себе выполненная работа (затрата усилий) еще не труд. Ведение домашнего хозяйства, волонтерство, благотворительная помощь и подобные занятия вообще не оплачиваются <16>, но требуют много человеко-часов. Для монашеской аскезы, церковных служений не только нужна самоотдача, но и допускаются материальные пожертвования. Странный труд, который не просто не оплачивается, а сопровождается платой за возможность его совершения. Наконец, имеется вид деятельности, сопряженный с неимоверными физическими и моральными усилиями, не создающий никакой стоимости, наоборот, отвлекающий массу производительных ресурсов, спорт, порой несущий разочаровывающие результаты. ——————————— <16> Гидденс Э. Социология. М., 2005. С. 334.
Во-вторых, наличие корпоративной занятости свидетельствует лишь о том, что лица объединены формальной организацией, но не о том, что они функционально встроены в социальную структуру и имеют единое целеполагание. Короче говоря, государственный служащий не трудится, а занят обеспечением реализации государственных функций совместно с высшими должностными и иными лицами, замещающими государственные должности, сотрудниками и работниками государственных, муниципальных органов и иных организаций и т. д. В системе государственной службы отсутствует разделение труда, но есть отделение труда от государственной службы как предметно-дифференцированных видов деятельности: стоимостно-созидательной и организационно-обеспечительной по отношению к иным социально полезным видам деятельности. В советской и российской традиции встречался догматический перенос на систему властных полномочий предложенного Анри Файолем для изготовления изделий разделения труда <17>. Однако данная попытка оказалась бесплодной, так как Карл Маркс раньше отметил, что разделение труда является естественным процессом существования товарного производства <18>, а не принципом управления, которое наслаивается в качестве схемы на организацию производства. При этом совершенно неоправданно вводится данный принцип в организацию управления, поскольку далее у Карла Маркса четко проводится различие между мануфактурным и общественным разделениями труда <19>, т. е. разделение труда — самостоятельный, не свойственный управлению процесс. ——————————— <17> Бахрах Д. Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978. С. 18; Макашов И. Н., Овчинникова Н. В. Всемирная история управленческой мысли. М., 2007. С. 484. <18> Маркс К. Указ. соч. Т. 1. С. 51. <19> Там же.
Если систематизировать органы исполнительной власти по реализуемым ими методам административно-правового воздействия (регистрационный, легализационный, разрешительный, попечительский, распорядительный), то компетентностные ориентиры сотрудников будут направлены на выполнение соответствующей роли в применении перечисленных методов. Поэтому в квалификационных требованиях к лицам, замещающим государственные должности, в том числе государственным служащим, следует отражать, в выполнении каких планов, административных процедур и действий они принимают участие (формальная сторона), какими методиками и приемами должны овладеть для принятия регистрационных, легализационных, разрешительных, попечительских и распорядительных актов и действий по их исполнению (содержательная сторона). Должностные регламенты, должностные инструкции государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, иные подобные документы могут быть основаны на определении роли каждого из них в процедурно-методической схеме исполнительно-властной деятельности независимо от отрасли или сферы, где такое управление осуществляется. В ходе реализации исполнительной власти присутствует дифференциация методов, сопутствующих им процедур, места и роли агентов административного действия в их осуществлении, безусловно, применительно к различным сферам социальных отношений и отраслей деятельности. Никакого разделения труда между лицами, занимающими государственные должности, в том числе государственными служащими, в системе государственной администрации не наблюдается, так как все они заняты одной и той же совместной деятельностью по исполнению государственных функций методами, приемлемыми для исполнительной власти; лишь формально каждый из них уполномочен совершать разные действия (операции), содержательно сходные, образно выражаясь, как звенья одной цепи. Может последовать возражение, что каждый из представителей государственной администрации уполномочен выполнять свойственные только ему функции. Конечно, это соответствует реальному положению дел, потому что методическое воздействие совершается в различных отраслях деятельности, соответственно дифференцируются последствия воздействия: одно дело регистрировать источники повышенной опасности, а другое — акты гражданского состояния, но суть воздействия одна — государственная регистрация (удостоверение). Государственные служащие, занятые в процедурах контроля (надзора), ведут их по содержательно сходным методикам, представленным в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <20>, независимо от того, осуществляется ли проверка в сфере торговли или лесопользования, ветеринарии или образования. В свою очередь, сотрудники, занятые в процедурах лицензирования, руководствуются единообразными требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <21> независимо от сферы выдачи лицензий: в авиационной технике или фармацевтике. Равным образом сотрудники милиции или ФСБ России будут применять меры непосредственного принуждения как при охране общественного порядка в повседневной деятельности, так и при проведении контртеррористической операции (может быть, во втором случае интенсивность и количество принудительных воздействий возрастет). ——————————— <20> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249. <21> Там же. 2001. N 33. Ч. I. Ст. 3430.
Во всех случаях административно-правового воздействия представители государственной администрации не задействованы в технологических цепочках производственной или какой-либо иной социальной деятельности, основанной на разделении труда, а лишь профессионально создают и поддерживают условия нормального существования и развития сформировавшихся социальных институтов. В связи с этим их знаниевый потенциал, профессиональная подготовка, осуществляемые ими деятельностные, функциональные и рутинные практики административного влияния одинаковы. Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах <22>. ——————————— <22> Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. М., 2006.
ФЗ о государственной гражданской службе РФ предъявляет неконкретизированное требование о наличии, как правило, высшего профессионального образования для замещения государственных должностей, не раскрывая, какая должна быть специализация, например, у сотрудника налогового или таможенного ведомства, органа здравоохранения или образования и т. д. Кто они по профессии юристы, экономисты, педагоги, менеджеры? Вообще говоря, не имеет значения. Они не заняты деятельностью в подведомственных отраслях, государственным управлением и исполнительно-властным администрированием, которые «надстроечно» осуществляются своими универсальными методами, процедурно-методические требования к компетенции лиц, замещающих государственные должности, являются универсальными и одинаковыми независимо от того, в каком ведомстве (органе) осуществляется государственная административная деятельность. Несомненно, точно отмечал Н. М. Карамзин, что «вместо всеобщих знаний должно от каждого человека требовать единственно нужных для той службы, коей он желает посвятить себя: юнкеров Иностранной коллегии испытывайте в статистике, истории, географии, дипломатике, языках; других — только в знаниях отечественного языка и права русского, а не римского, для нас бесполезного; третьих — в геометрии, буде они желают быть землемерами и т. д.» <23>. ——————————— <23> Карамзин К. М. Записка о Древней и новой России. М., 1991. С. 124.
Высказанное утверждение можно применять с учетом сделанных выводов: сотрудник дипломатического ведомства не управляет, землемер также не управляет, а вот сотрудник кадровой службы государственного органа управляет: ведет документацию, необходимую для занятия должности. Следовательно, любой должностной регламент (инструкция) должен быть процедурно-методически ориентированным, содержать типовые требования об оформлении управленческой документации, организации взаимодействия лиц, замещающих государственные должности, порядке рассмотрения обращений, сборе доказательств по разрешаемым делам. В свою очередь, профессиональное обучение и развитие указанных лиц должно быть ориентировано на знание технологий государственного управления: не изучение макроэкономических процессов, а управление ими, не исследование социально-демографической ситуации в регионе, а управление территориальной организацией населения, не овладение технологиями строительства, а освоение нормативных основ административно-территориального устройства, территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории и т. д. Профессиональную пригодность государственного служащего определяет овладение навыками и приемами применения различных методов воздействия, а не наличие у него специальных знаний в определенной сфере науки, техники, искусства или ремесла, что пригодно для частной инициативы, гражданских, но не публичных административных отношений. Итак, если государственная служба не является формой трудовой активности, есть ли основания относить ее к административной деятельности? Безусловно, да, но только само служение, т. е. реализацию исполнительно-властных полномочий, направленных на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, а вот организацию, прохождение и определение правового статуса государственного служащего никак невозможно отнести к предмету административно-правового регулирования. Не следует забывать немаловажный момент, который был упущен в ходе формирования института российской государственной службы. Этот институт представляет собой чрезвычайно важное направление государственного строительства и является предметом конституционно-правового регулирования. В противном случае перед нами предстает какой-то индивидуалистический либерально-своевольный гражданин, хотя для того нет никаких конституционно-правовых оснований, так как во многих статьях Конституции РФ говорится о возможности и допустимости участия гражданина в государственных делах. В рамках отрасли административного права можно говорить о методах обеспечения государственной служебной деятельности и участия граждан в реализации различных публичных функций, но рассмотрение государственной службы в качестве института административного права представляется ошибочным. Лица, задействованные в реализации функций государства, кроме того, что управляют, сами нуждаются в управлении, вследствие чего государственная администрация применяет механизмы, чтобы адекватные внешней среде и происходящим в ней процессам системы государственного управления функционировали надлежащим образом, т. е. «управление конкретным делом всегда есть управление людьми, занятыми этим делом, а управление конкретным объединением людей есть так или иначе и управление делом, которое свело этих людей вместе, хотя это дело и может заключаться лишь в том, чтобы жить вместе» <24>. ——————————— <24> Зиновьев А. А. На пути к сверхобществу. М., 2008. С. 127.
Федеральным законом о системе государственной службы РФ определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления ею. Административно-правовому регулированию подвержена не сама государственная гражданская, военная, правоохранительная служба, не виды деятельности на государственных должностях РФ, субъектов РФ, в органах и организациях, наделенных властными функциями и полномочиями, а методы управления в указанных институтах власти, т. е. определение схемы управления кадрами публичной службы, установление кадрового потенциала, реализация разрешительных механизмов, связанных с формированием, продвижением и перемещением кадров публичной службы, осуществлением в отношении их контрольно-надзорных мероприятий (аттестационно-квалификационных процедур), установление порядка отдачи распорядительных актов, их исполнения, применения мер поощрительного и принудительного воздействия.
