ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
А. В. ПУХОВ
Пухов А. В., начальник управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
С учетом важности поставленных Президентом Российской Федерации задач по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты надзор за исполнением законодательства в названной сфере определен одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности.
В целях совершенствования надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательства, обеспечения защиты их законных прав и интересов в мае 2012 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации образовано специальное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей (далее — Управление).
В составе Управления два отдела. Основными функциями отдела по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав и законных интересов предпринимателей в различных сферах правоотношений, а также ликвидация административных барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности.
Отделу по надзору за законностью проверок органов контроля предоставлены полномочия по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и его корректировке; межведомственной координации контрольной и надзорной работы органов власти; оценке законности принятия органами прокуратуры решений о согласовании (отказе в согласовании) внеплановых выездных проверок.
Одним из направлений деятельности созданного управления является надлежащее взаимодействие с Уполномоченным при Президенте России по защите прав предпринимателей. Заключены соглашения о сотрудничестве с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации и Российским союзом промышленников и предпринимателей. В целях оперативного реагирования на нарушения прав предпринимателей на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации открыт специальный раздел. При прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы общественные советы по защите малого и среднего бизнеса с участием представителей предпринимательских кругов.
Изменения законодательства и динамичное развитие экономики диктуют необходимость усиления прокурорского надзора в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности.
Предварительные итоги работы свидетельствуют о том, что нарушения прав предпринимателей имеют место во всех сферах их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Выявляются факты избыточного администрирования разрешительных процедур, их усложнения и затягивания путем истребования у предпринимателей излишних документов, навязывания им платных услуг и множественных согласований, незаконных отказов в реализации прав, ограничения конкуренции, нарушения порядка рассмотрения их обращений, неправомерного осуществления проверок.
В ряде случаев предприниматели подвергаются прямому силовому воздействию со стороны правоохранительных органов. Так, в связи с поступившим обращением индивидуального предпринимателя, владеющего деревоперерабатывающим цехом в г. Мантурове Костромской области, об оказании на него давления путем проведения правоохранительными и государственными контролирующими органами необоснованных проверок Управлением в июле 2012 г. проведена проверка с выездом в указанную область.
В ходе проверки установлено, что сотрудниками подразделения полиции по борьбе с экономическими преступлениями в ночное время в рамках проведения оперативно-розыскного мероприятия у предпринимателя изъята и вывезена вся имеющаяся древесина, в результате чего работа цеха была парализована.
Вместе с тем, как показала проверка, основания для проведения ОРМ отсутствовали. Поступившая оперативная информация о нарушении предпринимателем требований пожарной безопасности и правил учета сырья сведений о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния не содержала.
По предложению комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации решение об отказе в возбуждении уголовного дела по факту неправомерных действий сотрудников полиции отменено. В целях устранения нарушений требований законодательства об оперативно-розыскной деятельности начальнику УМВД внесено представление.
Анализ правоприменительной практики, проведенный совместно с управлением по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, показал, что приведенный случай нарушения прав предпринимателя в ходе проведения в отношении его сотрудниками полиции оперативно-розыскных мероприятий является не единичным.
Субъекты оперативно-розыскной деятельности часто действуют бесконтрольно, при этом именно их проверки сопровождаются наибольшим количеством жалоб предпринимателей и сопряжены с серьезными ограничениями прав, незаконным изъятием документов и иного имущества. Однако прокурор не наделен правом согласования проверок бизнес-структур, проводимых в рамках оперативно-розыскной деятельности.
В целях повышения уровня защищенности субъектов предпринимательства Генеральной прокуратурой Российской Федерации предложено внести в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» изменения, предусматривающие введение процедур, ограничивающих незаконное давление на бизнес.
Для полной и объективной проверки доводов обращений Управлением практикуются выезды в регионы. Так, с выездом в г. Санкт-Петербург проведена проверка по обращению одного из крупнейших иностранных инвесторов в регионе, который ранее безрезультатно обращался в правоохранительные и судебные органы.
Его контрагент в г. Санкт-Петербурге с целью уклонения от уплаты образовавшейся кредиторской задолженности в размере 234 млн. руб. инициировал фиктивное банкротство. Одновременно вывел активы через аффилированные структуры и фирмы-однодневки. Кроме того, контрагент попытался завладеть средствами инвестора в размере 201 млн. руб.
В результате вмешательства органов прокуратуры пресечены противоправные действия в отношении иностранного инвестора, возбуждены уголовные дела по фактам покушения на хищение путем мошенничества по ст. 159 УК РФ и фиктивного банкротства по ст. 197 УК РФ.
Нередко административные барьеры создаются для понуждения предпринимателей к даче взяток или иным действиям, сопряженным с коррупционными проявлениями.
Такие случаи препятствования осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, их понуждение к заключению различных договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, к оказанию спонсорской и благотворительной помощи, а также создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов выявлены в Волгоградской, Вологодской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Новгородской, Оренбургской, Пензенской, Смоленской, Ульяновской, Ярославской областях и иных субъектах Российской Федерации.
К примеру, по фактам понуждения предпринимателей к заключению договоров оказания платных консультационных услуг на сумму свыше 450 тыс. руб. прокуратурой Старокулаткинского района Ульяновской области в отношении главы района в следственные органы направлен материал проверки в порядке ст. 37 УПК РФ, по результатам рассмотрения которого возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 285 УК РФ и п. «в» ч. 5 ст. 290 УК РФ.
Органами прокуратуры уделяется значительное внимание вопросам соблюдения законодательства при предоставлении предпринимателям государственных и муниципальных услуг. Административные барьеры в осуществлении предпринимательской деятельности создаются, как правило, при получении той или иной государственной услуги, начиная от регистрации фирмы и заканчивая выдачей необходимых лицензий и разрешений.
Нарушения Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» выявлены прокурорами Брянской, Владимирской, Кемеровской, Ленинградской, Ростовской, Ульяновской областей.
Внимание прокуроров направлено на установление и пресечение фактов незаконного обременения предпринимательской деятельности не предусмотренными действующим законодательством обязанностями.
Например, в Краснодарском крае по требованию прокурора отменены положения краевого закона, которыми неправомерно вводился разрешительный порядок транспортного обслуживания населения легковым такси; в Пензенской области привлечен к ответственности главный ветеринарный врач государственного учреждения, понуждавший хозяйствующие субъекты заключать договоры на оказание платных ветеринарных услуг под угрозой отказа в оформлении сопроводительных документов на вывоз продукции.
Во многих случаях неправомерные действия должностных лиц в отношении предпринимателей носят уголовно наказуемый характер. Наиболее распространенными способами криминального вмешательства в предпринимательскую деятельность являются мошенничество, вымогательство, взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение.
Имеют место факты использования уголовно-правовых средств с целью вторжения в деятельность хозяйствующих субъектов. Так, сотрудники одного из территориальных управлений МВД России с превышением должностных полномочий вмешались в гражданско-правовой спор, дестабилизировали деятельность хозяйствующего субъекта, а также способствовали изъятию у одной стороны спора офисного здания и передаче его другой стороне (материалы прокурорской проверки по данному факту направлены в следственный орган).
В рамках осуществления надзора за уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов прокурорами в рассматриваемой сфере установлены многочисленные факты укрытия преступлений, волокиты при организации проверочных мероприятий и расследовании уголовных дел, факты принятия необоснованных (зачастую неоднократных) процессуальных решений.
Не теряет своей актуальности проблема рейдерства. Итоги прокурорских проверок также свидетельствуют о том, что на смену силовым захватам предприятий пришли многоступенчатые схемы недружественного поглощения хозяйствующих субъектов путем скупки акций, банкротства предприятий, манипулирования реестрами и др. Для пресечения нарушений имущественных прав предпринимателей прокурорами принимаются меры реагирования, не связанные с уголовным преследованием. Так, в результате своевременного обращения прокурора в арбитражный суд с соответствующим иском предотвращен рейдерский захват субъекта малого предпринимательства — сельскохозяйственного предприятия, а также восстановлены имущественные интересы ряда муниципальных предприятий.
Широко распространены нарушения прав предпринимателей в сфере административной юрисдикции. Прокурорами в ряде субъектов Российской Федерации отменены положения региональных законов, незаконно устанавливающие административную ответственность за правонарушения при осуществлении муниципального контроля. Приняты меры прокурорского реагирования в связи с неправомерными действиями контролирующих органов, связанными с незаконным привлечением хозяйствующих субъектов к административной ответственности либо несоблюдением установленных административных процедур.
Следует отметить, что органами прокуратуры достигнуты успехи при реализации новых полномочий по согласованию проведения внеплановых проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Мониторинг реализации Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» показал, что за истекшие три года его действия органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено свыше 141 тыс. обращений органов контроля всех уровней о согласовании проведения внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства. Практически каждое второе такое обращение было обоснованно отклонено.
Тенденция к снижению числа обращений контролирующих органов к прокурору за согласованием проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов приобрела устойчивый характер. Улучшилось качество мероприятий по контролю, что свидетельствует о повышении ответственности и квалификации контролеров.
По оценке бизнес-сообщества наделение прокуроров полномочиями в сфере согласования проверок привело к существенному снижению административного давления на предпринимателей и созданию благоприятных условий для развития бизнеса и инвестиционного климата в стране.
Причинами вынесения прокурорами решений об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок, как правило, являются отсутствие оснований для проведения контрольных мероприятий (62%), а также несоблюдение требований к оформлению процессуальных документов по их организации (24%), отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения проверки (9%).
В ряде случаев принятие прокурорами «отрицательных» решений связано с неправильной организацией органами государственного контроля проверочных мероприятий.
В ходе проверок деятельности контролирующих органов прокурорами за период с 2010 г. по первое полугодие 2012 г. выявлено около 150 тыс. нарушений закона, признано незаконным проведение почти 8,1 тыс. проверок. Во всех случаях приняты необходимые меры реагирования, в том числе внесено 32 тыс. представлений об устранении нарушений закона, по требованию прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 23 тыс. виновных, объявлено 2,3 тыс. предостережений должностным лицам, по направленным в следственные органы материалам возбуждено 37 уголовных дел.
При осуществлении надзора в указанной сфере прокурорами зачастую выявляются и пресекаются факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры, нарушения установленного порядка осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов и ознакомления с ними.
К примеру, в нарушение ст. 10 Закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в 2011 г. — первом полугодии 2012 г. без согласования с органами прокуратуры Управлением Росздравнадзора по Республике Тыва проведено 13 внеплановых выездных проверок, Управлением Россельхознадзора по Белгородской области — 5, Управлением ФМС России по Калужской области — 8. Должностными лицами территориальных подразделений Ространснадзора зачастую под видом осмотра транспортных средств осуществлялись внеплановые выездные проверки соблюдения лицензионных требований с истребованием соответствующих документов у представителей хозяйствующих субъектов при отсутствии надлежаще оформленного распоряжения руководителя контролирующего органа. По допущенным нарушениям приняты меры реагирования.
Аналогичные нарушения выявлены в деятельности территориальных подразделений Роскомнадзора, Ространснадзора, Росприроднадзора, Россельхознадзора, МВД России, ФМБА России.
В настоящее время Генеральной прокуратурой в четвертый раз осуществляется формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок на 2013 г. В процессе формирования данного плана прокурорами будут рассмотрены предложения контролирующих органов на предмет законности включения в него контрольных мероприятий.
На стадии формирования ежегодных сводных планов проведения плановых проверок в предыдущие годы прокурорами было отклонено более 1,8 млн. неправомерных плановых проверочных мероприятий, что составило около 50% от общего количества заявленных проверок.
Необходимо также отметить, что в соответствии с Приказом Генпрокуратуры Российской Федерации от 11 августа 2010 г. N 313 значительную часть работы отдела по надзору за законностью проверок органов контроля составляет рассмотрение писем прокуроров субъектов Российской Федерации о корректировке ежегодного сводного плана проведения проверок.
Так, с момента создания Управления изменения в ежегодный сводный план проведения проверок на 2012 г. внесены более чем по 300 таким обращениям посредством исключения отдельных контрольных мероприятий из плана.
Широко распространены нарушения прав предпринимателей в сфере административной юрисдикции. Прокурорами в ряде субъектов Российской Федерации отменены положения региональных законов, незаконно устанавливающие административную ответственность за правонарушения при осуществлении муниципального контроля. Приняты меры прокурорского реагирования в связи с неправомерными действиями контролирующих органов, связанными с незаконным привлечением хозяйствующих субъектов к административной ответственности либо несоблюдением установленных административных процедур.
Анализ результатов функционирования нового механизма защиты прав субъектов предпринимательства позволяет сделать вывод о правильности выбранного механизма введения независимого арбитра в лице прокурора в процесс формирования ежегодного сводного плана плановых проверок, организации и проведения внеплановых проверочных мероприятий.
Мониторинг реализации прокуратурой новых полномочий по защите свободы экономической деятельности позволяет констатировать, что они в значительной степени способствуют снижению административного давления на бизнес.
Представляется, что деятельность созданного в Генеральной прокуратуре специализированного управления во взаимодействии с институтом омбудсмена по защите прав предпринимателей позволит обеспечить более эффективную защиту прав предпринимателей.
