Петров Александр Викторович, прокурор г. Астрахани Астраханской области, соискатель кафедры уголовного права и процесса Российского университета дружбы народов, советник юстиции.
В статье освещены вопросы, касающиеся деятельности прокурора по организации информационно-аналитической работы.
Ключевые слова: информационно-аналитическая деятельность, источник информации, прокурорский надзор.
Organization of information and analytical work
A. V. Petrov
The article covers the issues relating to information and analytical work performed by a public prosecutor.
Key words: information and analytical work, source of information, prosecutorial supervision.
К важнейшим мерам по совершенствованию надзорной деятельности органов прокуратуры относится информационно-аналитическая составляющая, которая при правильной организации работы позволяет определить и своевременно скорректировать содержание деятельности прокуратуры, максимально использовать все имеющиеся возможности.
Многогранная деятельность органов прокуратуры, требующая значительного времени и большого потенциала, дает основание практическим работникам задуматься: насколько это оправданно и необходимо? Можно ответить, что любая рациональная деятельность требует, чтобы те, кто ею занимаются, время от времени могли непредвзято посмотреть на себя со стороны и определить, все ли правильно они делают, в том ли направлении движутся.
Учет и анализ деятельности прокуратуры так же, как и планирование, являясь обязательными организационными условиями функционирования органов прокуратуры, существенно влияют на эффективность работы прокуроров. Это обусловливает необходимость более подробного рассмотрения порядка организации информационно-аналитической работы.
Содержание прокурорского надзора по всем его направлениям непосредственно связано с анализом разнообразной информации. Чем более полная и достоверная информация находится в распоряжении прокурора, тем выше вероятность принятия верного решения, с учетом того что зачастую прокурору отводится часто ограниченное время для выбора решения.
Деятельность прокурора в силу своей специфики не сводится исключительно к организации работы подчиненного коллектива по решению практических задач, одновременно он решает некоторые вопросы в целях обеспечения такой работы: организационно-распорядительного, кадрового, материально-технического и иного характера. Особая роль при этом отводится информационно-аналитической деятельности.
Информационный импульс лежит в основе всех вариантов улучшений, совершенствований и реорганизаций. Одной из задач информационно-аналитической деятельности является поиск путей совершенствования прокурорского надзора в целях того, чтобы при меньших затратах сил и средств получать более значимые результаты.
Информационно-аналитическая работа предполагает выявление проблем, определение необходимой информации для их решения, выбор источников информации, организацию ее сбора и обработки, анализ с выявлением закономерностей развития объектов анализа, способов и сроков решения возникших проблем, прогноз их решения, предложения по решению проблем и формирование проекта управленческого решения.
В организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, методической литературе понятие «информационно-аналитическое обеспечение» употребляется наряду с понятием «информационно-аналитическая работа». Сущность этой работы как самостоятельной составляющей организации деятельности прокурора определяется ее целями, к которым согласно п. 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 17 апреля 2008 г. N 67, относятся: совершенствование организации и управления в системе прокуратуры РФ; определение приоритетных направлений деятельности; формирование планов; подготовка организационно-распорядительных и информационно-справочных документов.
Общепринято в содержание информационно-аналитической работы включать: определение источников, собирание информации о состоянии законности; выделение из общего массива поступающей информации наиболее значимой и ее изучение (непосредственный анализ); подготовку обобщенных выводов о прокурорской практике применения закона; объединение в группы связанной общими признаками информации; использование других способов исследования (моделирование, сравнение и т. д.).
Из этого определения следует, что информационно-аналитическая работа — это определенный процесс, система действий, в некоторой степени даже творческий поиск. Но не все, что этим поиском добывается, идет на пользу прокурорской деятельности, поскольку существенным элементом его, как уже отмечалось, является выделение наиболее значимой информации.
Информационно-аналитическое обеспечение есть концентрированный результат работы самого прокурора и руководимого им коллектива по снабжению осуществляемой ими надзорной деятельности необходимым объемом информации о состоянии законности на поднадзорной территории. Эта информация вооружает прокурора потенциалом объективных познаний о текущей криминогенной и социально-экономической ситуации на территории города, района, позволяет уяснить проблемные места в системе общественных отношений, ставить реально выполнимые и конкретные задачи, применять наиболее актуальные инструменты воздействия, придающие надзору своевременность и результативность. Обладая таким информационным потенциалом, прокурор, что называется, владеет обстановкой.
Организация работы прокуратуры г. Астрахани зависит от множества факторов, в первую очередь — от условий, определяющих территориальную, социально-экономическую характеристику города, состояние законности, уровень и структуру преступности, определяющих объем работы.
Вопросы информационно-аналитической деятельности согласно распоряжению о распределении должностных обязанностей возложены на прокурора города, его заместителей и помощников в соответствии с предметно-зональным принципом, которые непосредственно обеспечивают систематический сбор, накопление, анализ и обобщение информации о состоянии законности и правопорядка. На конкретного помощника прокурора возложены обязанности мониторинга средств массовой информации.
Работа по информационно-аналитическому обеспечению начинается с определения источников информации. К ним относятся статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.
Прямое указание на источники, способы и методы сбора и анализа информации содержатся в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ.
В частности, п. 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» на прокуроров возложена обязанность проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок необходимо рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и другой правоприменительной практики, иные материалы, содержащие достаточные данные о нарушении законности.
Имеющаяся таким образом в наличии у прокурора информация о тех или иных нарушениях закона является основанием для надзорной проверки, и если поступление информации, содержащейся в обращениях граждан и должностных лиц, в большей степени не зависит от уровня организации в прокуратуре информационно-аналитической работы, то регулярность и полнота информирования из иных источников напрямую определяются инициативой и активной деятельностью прокурора.
Специфическим источником сведений о нарушениях закона служат СМИ, в частности периодические региональные и местные печатные издания. Критериями отбора такого рода изданий к подписке являются их ориентированность на широкие слои общественности, наличие полномочий на опубликование нормативных материалов. В прокуратуре г. Астрахани организована подписка на печатные издания областного уровня: «Волга», «Горожанин», «Комсомолец Каспия». Особо следует отметить, что неограниченные возможности дает пользование сетью Интернет.
Важным моментом является связь с представителями СМИ. Активное взаимодействие с ними, наличие регулярных деловых контактов позволяют получать прокурору актуальные сведения еще до того, как они станут достоянием общественности. Зачастую некоторые журналисты обращаются в прокуратуру города с просьбой прокомментировать какой-то вопрос еще на стадии подготовки публикации. При правильной оценке степени социальной остроты затронутой темы появляется повод безотлагательно отреагировать на факты конкретных нарушений и тем самым, возможно, предотвратить или сгладить нежелательный негативный общественный резонанс.
Согласно п. 3 упомянутого Приказа Генерального прокурора РФ прокуроры обязаны осуществлять надзор за законностью правовых актов независимо от поступления информации о нарушениях законности. Это означает, что в прокуратуре должна быть сформирована превентивная система сбора сведений о подготовке и разработке нормативных правовых актов, положения которых могут войти в противоречие с федеральным законодательством.
В процессе сбора информации важное значение имеет непосредственное восприятие прокурором отдельных сведений, которые не отражены на каких-либо носителях, а озвучиваются в ходе неформального общения и устного обмена информацией на заседаниях и совещаниях властных, контролирующих органов, различного рода комитетов и комиссий.
Кроме того, этот Приказ предписывает прокурорам участвовать в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. При взаимодействии с администрацией города, городской думой прокурор участвует в работе отдельных совещаний и комитетов. Таким образом, он может получить информацию непосредственно от руководителей городских органов власти и управления, контролирующих органов о текущей обстановке, актуальных и острых проблемах жизнедеятельности города. В некоторых случаях полученная таким образом информация становится сигналом к более глубокому изучению проблемы с запросом необходимых данных, получением объяснений, подключением специалистов, т. е. к организации прокурорской проверки.
Уголовные дела из всего массива процессуальных материалов относятся к наиболее востребованным источникам информации, формирующим поводы для проведения проверок исполнения законодательства. Можно привести лишь некоторые примеры организации сбора, накопления и анализа сведений о нарушениях закона непреступного характера в рамках уголовного судопроизводства.
По согласованию с руководством следственного управления и отдела дознания УМВД России по г. Астрахани, следственных отделов г. Астрахани СУ СК РФ по области, отдела пожарного надзора, межрайонных служб судебных приставов, следователи и дознаватели при установлении нарушений закона на различных стадиях уголовного судопроизводства, не входящих в предмет доследственной проверки (предварительного расследования), требующих принятия мер прокурорского реагирования, выделяют соответствующие материалы в копиях, которые затем передают в прокуратуру города. По такой схеме выявлялись нарушения законов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, трудовых отношений и др.
Заместители и помощники прокурора города ориентированы при утверждении обвинительных заключений, обвинительных актов и поддержании государственного обвинения на фиксацию ставших им известными фактов нарушений закона, не относящихся к предмету доказывания по уголовному делу.
Надо сказать, что нередко в ходе предварительного расследования или в суде при установлении данных о личности выясняется, что обвиняемый или иной участник процесса выполнял трудовые функции без надлежащего оформления трудовых отношений, занимался нелегальной торговой деятельностью и др. При документировании таких фактов путем составления рапорта на имя прокурора и приложения необходимых копий материалов уголовного дела возникает повод к проверке комплекса вопросов исполнения законодательства.
Аналогично, но с некоторыми присущими соответствующей отрасли процессуального законодательства особенностями в качестве источника информации о нарушениях законов выступают материалы гражданских и арбитражных дел. Для этого используются возможности изучения и тех дел, в рассмотрении которых прокурор не участвовал.
Статистика как источник информации характеризуется тем, что массив содержащихся в ней данных является в целом уже обобщенным и систематизированным. Задача прокурора — проанализировать эти данные на предмет возможности использования в качестве повода к надзорной проверке. Этот информационный блок формируется, в частности, за счет копий ответов и аналитических справок налоговых органов, органов статистики, защиты прав потребителей, пожарного надзора, подразделения службы судебных приставов и других органов, имеющих территориальное подразделение городского уровня.
Прокурорский надзор показывает, что значительный интерес представляют сбор и анализ статистических данных органов внутренних дел в сфере административной практики. В первую очередь такая статистика позволяет сформировать представление о динамике и тенденциях изменения уровня административных правонарушений, их структуре и характере и, соответственно, внести коррективы в организацию надзора на этом направлении.
В результате комплексного анализа соответствующих статистических данных в их сравнении с данными судебных и контролирующих органов о количестве лиц, привлеченных к административной ответственности, о реальной взыскиваемости штрафов нередко приходится сталкиваться с серьезными расхождениями.
Важный аспект — участие прокурора в заседаниях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации города. На таких заседаниях есть уникальная возможность получить важную разностороннюю информацию из различных органов.
К примеру, обсуждение проблем занятости несовершеннолетних в каникулярное время повлекло организацию прокурорской проверки соблюдения их трудовых прав.
Одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры в современных условиях — надзор за исполнением законов органами контроля, а также за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.
Не случайно Генеральным прокурором РФ 31 марта 2008 г. издан специальный Приказ N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», который предписывает прокурорам осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, обеспечить действенный предупредительный надзор и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами; планировать и осуществлять надзорные мероприятия исходя из анализа состояния законности в этой сфере; активно использовать сведения общественных организаций и объединений.
Это направление надзорной деятельности стало самостоятельным сравнительно недавно. На сегодняшний день сформировалась определенная практика по осуществлению этого вида надзора и идет поиск новых, наиболее эффективных форм.
Прокурор города, в частности, принимает участие в заседаниях общественной палаты Астраханской области. На заседании, посвященном вопросу безопасности дорожного движения на территории г. Астрахани, атмосфера диалога позволила вскрыть болевые точки, получить ценную информацию о положении дел по соблюдению прав граждан, инвалидов, субъектов предпринимательской деятельности, как говорится, из первых рук.
Пенсионеры, предприниматели рассказали о многих проблемах, с которыми им приходится сталкиваться. Это, в частности, неудовлетворительная работа органов местного самоуправления, ГИБДД и других контролирующих органов. Полученная информация стала поводом для проведения прокурорской проверки, в ходе которой выявлены нарушения в сфере безопасности дорожного движения, пассажирских перевозок и др.
Источники информации значимы и для осуществления других видов прокурорского надзора, в частности надзора за исполнением закона в сфере уголовно-правовой регистрации преступлений.
Не вдаваясь в подробный анализ этой проблемы, следует отметить, что в соответствии с п. 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» определены источники возможной информации об укрытых от учета и регистрации преступлениях. К числу таких источников относятся медицинские учреждения, страховые компании, контролирующие органы и пр. Этот перечень не исчерпывающий. Применительно к особенностям криминогенной обстановки в конкретном городе, районе могут быть задействованы и иные источники информирования. На территории г. Астрахани, где расположены офисы крупных операторов сотовой связи, к таковым относятся сведения об утраченных сим-картах мобильных телефонов. В результате получения объяснений абонентов, которые обращались к оператору с просьбой заблокировать или заменить сим-карту, выявлялись факты не зарегистрированных ранее хищений мобильных телефонов.
По рассматриваемому вопросу в прокуратуре города наработана определенная практика, но при этом с учетом важности такой деятельности идет поиск новых, наиболее эффективных форм, при выборе которых, включая творческий подход и инициативу, можно добиться повышения эффективности прокурорского надзора.
Пристатейный библиографический список
1. Герасимов С. И. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Методическое пособие. М., 2001.
2. Иншаков С. М. Научное обеспечение информационно-аналитической составляющей прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. N 2 (16).
3. Кехлеров С. Г., Капинус О. С. Настольная книга прокурора. М.: Юрайт, 2012.
