(Пламеннова К. В.) («Журнал российского права», 2014, N 1)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НЕПРОФСОЮЗНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА РАБОТНИКОВ В ГЕРМАНИИ
К. В. ПЛАМЕННОВА
Пламеннова Кристина Вадимовна, аспирант отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП.
Анализируется опыт работы производственных советов в Германии, где идея непрофсоюзного представительства получила наиболее широкое воплощение.
Ключевые слова: трудовое право Германии, представительство работников, участие работников в управлении предприятием.
Legal basis of non-union employee representation in Germany K. V. Plamennova
In the article experience of production councils in Germany in which the idea of not trade-union representation received the widest embodiment is analyzed.
Key words: German labour law, employee representation, workers’ participation.
Проблема поиска путей установления конструктивного диалога между работодателями и работниками не теряет своей актуальности. Одним из ее решений видится создание органа непрофсоюзного представительства работников, а именно производственного совета. Деятельность производственных советов не основана на членстве и замкнута в масштабах конкретного работодателя. Эта форма представительства работников распространена на предприятиях, созданных в рамках частного права. Исторический аспект становления института непрофсоюзного представительства в Германии. Непрофсоюзное представительство в этой стране издавна играло значительную роль. Предшественниками немецких производственных советов были трудовые комитеты, добровольно учреждавшиеся либеральными работодателями <1>. Законодательно трудовые комитеты в Германии были впервые введены в начале XX в. на предприятиях горнодобывающей промышленности в Баварии (1900) <2> и Пруссии (1905) <3>. В период Первой мировой войны был принят патриотический Закон о вспомогательной службе Отечеству (1916) <4>, предусматривающий введение постоянных трудовых комитетов на всех предприятиях, имеющих стратегическое значение для экономики военного времени, с численностью не менее 50 работников. В период революции 1919 — 1920 гг. было создано «движение советов», следствием которого стало закрепление в Веймарской конституции <5> трехступенчатой системы трудовых советов: производственных, разделенных по экономическим секторам; окружных; имперского. Практическая значимость движения заключалась в установлении производственных советов для всех предприятий с минимальной численностью не менее 20 работников Законом о производственных советах (1920) <6>. ——————————— <1> См.: Gunter S. Die Geschichte der unternehmerischen Mitbestimmung in Deutschland. Dresden, 2004. URL: http://www. imreg. de/pdf/projekte/aa_beziehungen/studie_mitbestimmung. pdf. S. 7 — 19. <2> См.: Das Berggesetz fur das Konigreich Bayern vom 20. Juli 1900 // 1900 GVBl. S. 774. <3> См.: Die allgemeine Berggesetz fur die Preussischen Staaten in der Fassung des Anderungsgesetz vom 14. Juli 1905 // GS Preussen S. 307. <4> См.: Gesetz uber den vaterlandischen Hilfsdienst vom 5. December 1916 // RGBl. 1916. S. 1333 — 1339. <5> См.: Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 // RGBl. 1919. S. 1383; Verordnung uber den Vorlaufigen Reichswirtschaftsrat vom 4. Mai 1920 // RGBl 1920. S. 858. <6> См.: Betriebsrategesetz vom 4. Februar 1920 // RGBl. I (1922) 307.
Целью создания трудовых комитетов являлось повышение трудового энтузиазма и минимизация потерь, возникающих при разногласиях между сторонами производственных отношений, социализация сотрудничества между ними. Наиболее активно демократизация управления начала развиваться в целях предотвращения забастовок рабочих в железорудной, сталелитейной, угольной отраслях промышленности. При национал-социализме Законом о правилах трудового распорядка (1934) <7> деятельность всех трудовых комитетов была запрещена. Трудовые комитеты были заменены так называемыми доверительными советами. С принятием Закона о контрольном совете (1946) <8> в Германии был вновь разрешен подобный представительный орган, который стал именоваться производственном советом. 14 октября 1952 г. был обнародован первый Закон о представительных органах рабочих на предприятии <9>. В результате напряженных общественных дискуссий в 1972 г. он был существенно дополнен <10>, а в 2001 г. претерпел значительные изменения в результате прихода к власти нового правительства. ——————————— <7> См.: Gesetz zur Ordnung der nationaler Arbeit vom 20. Januar 1934 // RGBl. I (1934) 45. <8> См.: Kontrollratsgesetze Nr. 22 vom 10.04.1946 // ABl. KR S. 133. <9> См.: Betriebsverfassungsgesetz vom 14.10.1952 // BGBl. I S. 681. <10> См.: Betriebsverfassungsgesetz vom 18.01.1972 // BGBl. I S. 13.
Закон о представительных органах рабочих на предприятии регулирует внутрипроизводственное участие, наравне с которым существует участие работников на более высоком организационном уровне предприятия — в наблюдательном совете хозяйственного общества. В то время как внутрипроизводственное участие в первую очередь направлено на защиту работника на его рабочем месте, участие на уровне предприятия обеспечивает социальный компонент при разработке и реализации политики предприятия. Участие работников в управлении хозяйственными обществами ограничено и зависит от их численности и сферы деятельности предприятия. Так, Закон об участии работников в управлении предприятием (1976) применяется к хозяйственным обществам с численностью более 2 тыс. человек. В этом случае наблюдательный совет хозяйственного общества на 1/2 состоит из представителей работников и на 1/2 — из представителей акционеров общества. Численность членов наблюдательного совета зависит от общей численности трудового коллектива и может составлять 12, 16 или 20 представителей. На предприятиях горнодобывающей промышленности и черной металлургии (производящей промышленности) действуют положения Закона об участии в управлении предприятием в сфере горно-металлургической промышленности. На предприятиях этой сферы деятельности при условии, что численность работников составляет не менее 1 тыс. человек, наблюдательный совет состоит, как правило, из пяти представителей работников и пяти представителей акционеров. Они должны выбрать одиннадцатого представителя, который по возможности должен быть лицом беспристрастным. На предприятиях с численностью работающих не менее 500, но не более 2 тыс. человек действуют положения Закона о наблюдательном совете, на 1/3 состоящем из представителей наемных работников. Положения этого Закона касаются в основном хозяйственных обществ. Общества с численностью менее 500 человек охватываются данным Законом, если они были зарегистрированы до 10 августа 1994 г. и не являются семейным акционерным обществом. Закон предусматривает, что наблюдательный совет на 1/3 должен состоять из представителей работников, которые избираются из числа всех работников. На предприятиях уровня Европейского сообщества правовое регулирование процедур информирования и консультирования работников предусматривается положениями Директивы 2009/38/EC об учреждении Европейского производственного совета либо процедуры по информированию и консультированию работников на предприятиях уровня Сообщества и группах предприятий уровня Сообщества (пересмотренная). Целью Директивы являются модернизация законодательства ЕС в сфере транснациональных процедур информирования и консультирования работников и совершенствования права на информацию и проведение консультаций с работниками на предприятиях и групп предприятий уровня ЕС. Директива устанавливает минимальные требования к проведению процедур информирования и консультирования работников через производственные советы. Национальное законодательство стран — участниц ЕС более детально устанавливает нормативное закрепление положений относительно процедур информирования и проведения консультаций, формирования производственных советов, прав, которыми они наделены. Таким образом, Директива 2009/38/EC и иные нормативные правовые акты ЕС по вопросам информирования, консультирования и участия работников в управлении предприятием осуществляют координацию усилий и гармонизацию законодательства государств — членов ЕС, которые, в свою очередь, должны обеспечивать работников соответствующим минимумом гарантий. Создание производственных советов в Германии. Положениями Закона о представительных органах рабочих на предприятии детально регулируется процесс создания производственных советов. Они состоят исключительно из представителей работников и избираются на предприятиях (или совместных предприятиях нескольких организаций) с численностью не менее пяти постоянных работников, из которых трое могут быть избранными в совет. Избирательным правом обладают все работники предприятия, достигшие полных 18 лет. Пассивное избирательное право (возможность быть избранными в члены производственного совета) имеют все работники, обладающие активным избирательным правом, которые в течение полугода заняты на предприятии, а также надомники данного работодателя. Лишены пассивного избирательного права работники, вследствие обвинительного приговора суда не обладающие правомочиями, приобретаемыми публичными выборами. Численность производственного совета варьируется в зависимости от численности работников предприятия. Так, на предприятиях с трудовым коллективом от 5 до 20 человек производственный совет состоит из одного лица, от 7 тыс. до 9 тыс. — из 35 членов <11>. Систематические выборы производственного совета проходят каждые четыре года с 1 марта до 31 мая. ——————————— <11> См.: Betriebsverfassungsgesetz vom 25.09.2001. § 1, 7, 9 // BGBl I.
Вне этого периода производственный совет избирается в следующих случаях: по истечении 24 месяцев со дня выборов число постоянно занятых работников увеличилось или уменьшилось как минимум на 50 человек; общая численность членов производственного совета после вступления всех запасных членов ниже требуемого числа членов производственного совета; производственный совет большинством голосов принял решение об отставке; выборы производственного совета были успешно опротестованы; производственный совет расформирован на основании судебного решения; на предприятии не существует производственного совета. Выборы производственного совета осуществляются посредством прямого и тайного голосования в соответствии с принципами пропорциональных выборов. Однако в случае представления только одной кандидатуры или избрания производственного совета по упрощенной системе выборы осуществляются по принципам мажоритарной системы. Выдвигать кандидатуры для выборов производственного совета могут работники, обладающие правом голоса, и представленный на предприятии профсоюз. Каждая кандидатура должна быть одобрена как минимум 1/20 всех работников, имеющих право голоса, но не менее чем тремя лицами; на предприятиях с численностью меньше 20 работников, имеющих право голоса, требуется одобрение двух человек, обладающих правом голоса. Каждая представленная профсоюзом кандидатура должна быть одобрена двумя уполномоченными представителями. Для малого бизнеса (предприятий с численностью от 5 до 50 работников) Закон предусматривает упрощенный порядок проведения выборов, который включает два этапа. На первом выборном собрании формируется избирательная комиссия. На втором выборном собрании (проводится через неделю после первого) тайно и прямым голосованием избирается производственный совет. По возможности производственный совет должен состоять из работников отдельных направлений деятельности организации и различных профессий. В производственном совете необходимо соблюсти и пропорциональное числу работников соответствующего пола тендерное представительство. Не позднее чем за 10 недель до истечения срока полномочий производственный совет назначает избирательную комиссию из трех лиц, обладающих правом голоса (одного из них в качестве председателя). При необходимости число членов избирательной комиссии может быть увеличено, но всегда должно оставаться нечетным. На избирательную комиссию возлагается обязанность по организации, проведению выборов и утверждению результатов, неисполнение которой влечет вмешательство суда по трудовым спорам. По требованию производственного совета суд заменяет как минимум трех членов избирательной комиссии. По окончании голосования избирательная комиссия незамедлительно производит открытый подсчет голосов, фиксирует результаты в протоколе и сообщает их работникам предприятия. Работодателю и профсоюзу передается копия протокола выборов. Результаты голосования могут быть оспорены в суде по трудовым спорам в течение двух недель со дня опубликования, если были существенно нарушены нормы избирательного права или порядок проведения выборов, за исключением случаев, когда нарушение не могло повлечь изменения результатов выборов или повлиять на них. Члены сформированного производственного совета избирают из своего состава председателя и его заместителя. На предприятиях с численностью более 100 человек производственный совет может образовывать комиссии и рабочие группы и делегировать им определенные функции в соответствии с заключенным рамочным соглашением с работодателем. Деятельность производственного совета осуществляется на основании внутреннего регламента, принимаемого производственным советом большинством голосов своих членов <12>. ——————————— <12> См.: Betriebsverfassungsgesetz. § 10, 14, 15, 18, 19, 26, 28, 36.
В настоящее время производственные советы существуют в 10% немецких, преимущественно крупных, компаний. Так, в 90% организаций с численностью более 500 человек функционируют производственные советы. Они представляют 46% всех работников в стране. В середине прошлого десятилетия количество производственных советов в Германии равнялось 113 тыс., что превосходило число созданных комитетов предприятия во Франции на 87 тыс. <13>. Разница в показателях связана с тем, что в Германии больше компаний, в которых могут быть сформированы производственные советы, кроме того, немецкое непрофсоюзное движение имеет более продолжительную историю, чем в других странах. ——————————— <13> См.: Carley M., Baradel A., Welz Ch. Works councils: Workplace representation and participation structures. Dublin, 2005. URL: http://www. eurofound. europa. eu/publications/htmlfiles/ef04143.htm. P. 21.
Полномочия производственных советов в Германии. Немецкий законодатель наделил производственные советы широким объемом полномочий. Условно их можно разделить на права уведомительного и согласительного характера. По крайней мере один раз в месяц работодатель и производственный совет предприятия должны встречаться в целях достижения согласия и разрешения возникающих расхождений по интересующим их вопросам. Стороны должны воздерживаться от действий, которые могут нанести ущерб производственному процессу. К общим задачам, выполняемым производственными советами, относятся: контроль за осуществлением законов, постановлений, правил по технике безопасности, коллективных договоров в интересах работников; обращение к работодателю с предложением мер, улучшающих работу предприятия и направленных на благо его работников; рассмотрение предложений работников; ведение переговоров с работодателем в случае одобрения предложений работников об их реализации; информирование работников о ходе переговоров с работодателем и об их результатах; забота о работниках, нуждающихся в особой защите (инвалиды и др.); организация выборов органа представительства молодежи предприятия и сотрудничество с ним касательно отстаивания интересов молодых работников на предприятии; содействие занятости пожилых работников; содействие интеграции работников-иностранцев и развитие взаимопонимания между ними и немецкими работниками. Производственный совет наделен рядом прав в сфере кадрового планирования: возможностью делать работодателю предложения относительно гарантий и содействия занятости; возможностью делать работодателю предложения по введению кадрового планирования и его осуществлению. На предприятиях с численностью более 20 человек работодатель обязан информировать производственный совет о предполагаемом найме новых работников, об их переводах и перемещениях, для осуществления которых необходимо согласие производственного совета, в котором он может отказать в следующих случаях: кадровые решения нарушают законы, административные регламенты, нормы по технике безопасности, положения коллективных договоров и соглашений, решения судов или постановления административных органов; кадровые решения игнорируют руководящие указания касательно подбора кадров; имеется обоснованная угроза, что кадровые решения могут привести к увольнениям работников или иным неблагоприятным для работников последствиям; кадровые решения недостаточно обоснованны и могут привести к ухудшению положения затронутых ими работников; не выполнены требования о порядке информирования об имеющихся вакансиях; существуют обоснованные опасения, что вновь принимаемый на предприятие работник или иной работник, затронутый кадровым решением, подорвет социальную стабильность на предприятии путем противоправного поведения и нарушения принципов недопустимости дискриминации работников и развития их личности <14>. ——————————— <14> См.: Betriebsverfassungsgesetz. § 80, 92, 92a, 99.
Посредством своевременного внесения необходимой документации работодатель также информирует производственный совет о планировании: построек и перестроек производственных помещений; методов работы и производственных процессов; рабочих мест. К вопросам, по которым производственные советы обладают правом совместного принятия решений, относятся: вопросы внутреннего распорядка организации и дисциплины труда; начало и окончание рабочего дня, включая перерывы и распределение рабочего времени в течение недели; временные сокращения или увеличения обычной продолжительности рабочего времени; время, место и способ выплаты заработной платы; установление общих принципов в отношении предоставления ежегодных отпусков, составления графика отпусков, установление времени и продолжительности предоставления отпуска конкретному работнику, если между работником и работодателем не достигнуто согласие по этому вопросу; установка и применение технического оборудования, предназначенного для наблюдения за поведением и работой работников; положения о предотвращении несчастных случаев на работе, профессиональных заболеваний и охраны здоровья в предусмотренных законодательством и иными положениями об охране труда рамках; формирование, определение структуры и управление социальными службами, деятельность которых ограничена масштабами предприятия или концерна; предоставление либо лишение работников служебного жилья, предоставляемого им внаем, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также определение условий такой аренды; вопросы, касающиеся определения оплаты труда в организации, в особенности установление, изменение и введение новых способов вознаграждения за труд; определение тарификации работы, премирования и иных выплат, связанных с результатами работы; установление принципов обращения с рационализаторскими предложениями; установление принципов осуществления коллективной работы <15>. ——————————— <15> См.: Betriebsverfassungsgesetz. § 87.
В случае если между сторонами соглашение не достигнуто, решение принимает примирительная комиссия. Примирительная комиссия формируется по инициативе работодателя или производственного совета. Закон предусматривает конкретные случаи, в которых право на созыв примирительной комиссии принадлежит той или иной стороне правоотношений. Например, в случае, когда производственный совет своевременно извещает работодателя о проведении мероприятий по обучению, однако работодатель считает, что для проведения такого рода мероприятий не учтена в достаточной степени производственная необходимость, он имеет право на созыв примирительной комиссии. Производственный совет в данной ситуации таким правом не обладает. Для решения вопроса, по которому не было достигнуто соглашение между сторонами, может создаваться примирительная комиссия — временная или постоянная. Примирительная комиссия состоит из равного числа представителей каждой из сторон и нейтрального председателя. Если стороны не могут прийти к единству относительно кандидатуры председательствующего или численного состава представителей сторон примирительной комиссии, спор решает трудовой суд. Решение примирительной комиссии заменяет соглашение между работодателем и производственным советом и в течение двух недель может быть обжаловано в трудовом суде, который, в свою очередь, принимает решение лишь касательно того, вышла ли комиссия за рамки своих полномочий, не отменяя обжалуемое решение. Расходы, связанные с деятельностью примирительной комиссии, несет работодатель <16>. ——————————— <16> См.: Betriebsverfassungsgesetz. § 76, 76a.
Законодательство Германии относит к компетенции производственных советов широкий круг вопросов. Некоторые из них не могут быть воплощены в жизнь без согласия производственного совета. Такого рода положение органов непрофсоюзного представительства выступает своего рода эталоном для производственных советов большинства европейских стран. Существующее положение производственных советов отражает социальные завоевания на пути к демократизации социально-трудовых отношений. Однако не стоит забывать экономические, правовые и культурные особенности функционирования производственных советов Германии, ввиду чего опыт этой сильной системы не во всех странах может так же эффективно применяться и даже привести к злоупотреблениям производственными советами своими полномочиями по участию в принятии решений организации. Гарантии деятельности производственных советов Германии. Для успешной реализации предоставленных производственным советам прав нормативно закреплены материальные и юридические гарантии деятельности производственных советов, а также дополнительные специальные гарантии защиты права на труд для выборных членов производственных советов. Немецкий работодатель в соответствии с Законом о представительных органах работников на предприятии несет все расходы, возникающие в связи с деятельностью производственных советов, и обязан предоставить в распоряжение производственного совета помещения, коммуникационную технику и материальные средства. В рамках этой гарантии работодатель несет расходы за телефонные переговоры с профсоюзами; по переводу отчетов производственного совета на другие языки в случаях, если на предприятии занято большое число иноязычных работников; возмещает расходы по привлечению производственными советами экспертов. В Германии член производственного совета может быть уволен лишь в исключительных случаях, при наличии таких веских оснований, как грубое нарушение трудовой дисциплины, и только с согласия производственного совета или по решению суда по трудовым спорам. Члены производственного совета освобождаются от своей основной деятельности с сохранением заработной платы для осуществления полномочий, возложенных на них в качестве членов производственного совета, например для участия в заседаниях производственного совета или проведения приемов работников. Для предприятий с численностью более 200 человек положения гарантии детализируются. Законом устанавливается количество членов, освобождаемых от основной работы. С 2001 г. это число равно одному лицу на предприятиях с численностью от 200 до 500 человек, четырем лицам, если численность — от 1501 до 2 тыс. человек, предельное число Законом не установлено. В период срока своих полномочий члены производственных советов имеют право на освобождение от работы как минимум в пределах трех недель, на принятие участия в организации мероприятий по обучению, которые проводятся по взаимному согласию между профсоюзами и объединениями работодателей. В рамках динамичного развития социально-трудовых отношений непрофсоюзное представительство становится ключевым элементом развития процессов производственной демократии, имеющей в основе участие работников в принятии административных решений на предприятии, непосредственно затрагивающих их интересы, которая позволяет использовать гибкие формы управления деятельностью организации посредством предоставления работникам права на информирование и консультирование. Для российской науки трудового права изучение успешного зарубежного опыта непрофсоюзного представительства имеет особое значение ввиду недостаточной эффективности профсоюзного представительства работников и начавшегося процесса создания правовой основы функционирования производственных советов в России. Производственные советы не должны создаваться как конкурирующие с профессиональными союзами органы. Их деятельность следует ориентировать на сотрудничество с профсоюзами и стабилизацию отношений между работниками и работодателями. Функции и полномочия производственных советов и профсоюзов должны быть четко разграничены и исключать возможности неоднозначного толкования. Формированию производственных советов должно предшествовать создание сильной теоретической базы.
Библиографический список
Carley M., Baradel A., Welz Ch. Works councils: Workplace representation and participation structures. Dublin, 2005. URL: http:// www. eurofound. europa. eu/publications/htmlfiles/efO4143.htm. Gunter S. Die Geschichte der unternehmerischen Mitbestimmung in Deutschland. Dresden, 2004. URL: http://www. imreg. de/pdf/projekte/aa_beziehungen/studie_mitbestimmung. pdf.
