(Матвеева В. Г., Зенюк Л. А.) («Энергетическое право», 2008, N 2)
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЯДЕРНОЙ И РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В. Г. МАТВЕЕВА, Л. А. ЗЕНЮК
Матвеева В. Г., начальник юридического отдела Государственного комитета ядерного регулирования Украины.
Зенюк Л. А., начальник отдела международного сотрудничества и европейской интеграции Государственного комитета ядерного регулирования Украины.
Использование ядерной энергии в мирных целях в Украине имеет очень широкий спектр — это энергетика, промышленность, сельское хозяйство, медицина, наука и многие другие сферы экономики и жизни отдельного человека. С учетом потенциальной опасности для человека и окружающей среды ядерной энергии законодательством Украины предусмотрено государственное регулирование ядерной и радиационной безопасности. Одной из его составляющих, можно сказать, базовой частью, является нормативно-правовое регулирование, то есть установление норм и правил обеспечения ядерной и радиационной безопасности при использовании ядерной энергии. Основополагающим законом, регулирующим отношения в сфере использования ядерной энергии, является Закон Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», который был принят Верховным Советом Украины в первые годы существования Украины как независимого государства (8 февраля 1995 года) <1>. В последующем были приняты еще ряд законов, а также другие нормативно-правовые акты, которые устанавливают нормы и правила безопасного использования ядерной энергии. ——————————— <1> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1995. N 12. Ст. 81.
В целом можно сказать, что нормативно-правовая база, регулирующая соблюдение ядерной и радиационной безопасности в Украине, имеет следующую вертикальную структуру: — I уровень — Конституция Украины, законы Украины, международные договоры Украины в сфере использования ядерной энергии; — II уровень — нормативно-правовые акты, принятые Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины; — III уровень — нормативно-правовые акты, принятые органами государственного регулирования и другими центральными органами исполнительной власти; — IV уровень — документы органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности, которые не являются нормативными актами и носят рекомендательный характер или разъясняют применение нормативных актов. Действующими на территории Украины до сих пор являются также нормативно-правовые акты министерств и ведомств бывшего СССР по вопросам, которые до этого времени не урегулированы актами министерств и других центральных органов исполнительной власти Украины. Такие акты могут применяться до принятия соответствующих актов Украины и лишь при условии, что они не противоречат Конституции и законам Украины (Постановление Верховного Совета Украины от 12 сентября 1991 г. N 1545-XII «О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР» <2>). ——————————— <2> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1991. N 46. Ст. 621.
Документы эксплуатирующих организаций, других лицензиатов не включаются в систему нормативно-правовых актов, однако являются важной составляющей нормативной базы обеспечения безопасной деятельности соответствующих предприятий. Основные проблемы в нормативно-правовом обеспечении ядерной и радиационной безопасности в Украине на современном этапе состоят в следующем: — нормативно-правовые акты принимались в разные периоды времени (в некоторых случаях еще во времена СССР); — нормативно-правовые акты принимались разными органами власти (Верховный Совет Украины, Кабинет Министров Украины, министерства и другие центральные органы исполнительной власти), в том числе разными органами государственного регулирования (Минприроды, Государственным комитетом ядерного регулирования, Министерством охраны здоровья), в результате чего имеют место некоторые противоречия между отдельными их положениями; — нормативно-правовые акты принимались для решения определенных конкретных вопросов, при этом не осуществлялось соответствующее корректирование других актов, в связи с чем отмечаются дублирование и несогласованность между разными актами; — отдельные отношения в сфере обеспечения безопасности использования ядерной энергии до этого времени не урегулированы нормативно-правовыми актами или урегулированы лишь в актах одного уровня, например в законе, без соответствующего более детального урегулирования этих отношений в актах других уровней; — некоторые нормативно-правовые акты являются устаревшими, то есть такими, которые не учитывают новые достижения науки и техники, международные стандарты, другие документы, а также рекомендации международных организаций по безопасности. Следует также отметить, что существующая сегодня в Украине система нормативно-правового регулирования ядерной и радиационной безопасности является результатом применения жесткого регламентирующего подхода, принятого в бывшем СССР, который лишь в некоторых аспектах скорректирован с учетом современных западных подходов к нормативному регулированию. При этом необходимо учитывать, что концепция нормативного регулирования ядерной и радиационной безопасности в бывшем СССР предусматривала разработку нормативно-правовых актов, которые содержат очень детальные технические требования и критерии. Преимуществом такого подхода являются четкость и однозначность, но чрезмерная детализация на уровне норм, правил и стандартов приводит к увеличению общего количества таких актов и объема информации, содержащейся в них, что усложняет процесс их применения, нормативного регулирования. Кроме того, слишком детализированные технические требования вызывают необходимость частого пересмотра соответствующих актов (или оформления отдельных исключений и отступлений) в случае изменения технологий использования ядерной энергии. В большинстве западноевропейских стран применяется более гибкий подход, при котором на уровне норм, правил и стандартов остаются фундаментальные положения, а технические требования, которые могут часто меняться, но при этом обязательно учитывать основополагающие требования, переносятся либо в рекомендательные документы, либо в документы лицензиатов. Именно такой подход больше соответствует современным требованиям и общей тенденции усиления ответственности эксплуатирующей организации. Главной целью проводимого в Украине совершенствования законодательства в сфере ядерной и радиационной безопасности является повышение эффективности нормативного регулирования в этой сфере. Эта работа проводится в соответствии с главной целью ядерного законодательства, которая заключается в обеспечении формирования такой правовой основы для осуществления деятельности по использованию ядерной энергии, которая бы надлежащим образом обеспечивала надежную защиту людей, имущества и окружающей среды от влияния ионизирующего излучения. Процесс совершенствования законодательства в этой сфере в Украине осуществляется с учетом: — требований по гармонизации украинского законодательства с законодательством Европейского союза, учитывая политику государства по интеграции Украины в Европейский союз; — обязательств Украины, которые вытекают из Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, Конвенции о ядерной безопасности, других конвенций и международных соглашений в сфере использования ядерной энергии; — опыта стран с развитой ядерной энергетикой и технологиями, практики в сфере регулирования ядерной и радиационной безопасности в Украине; — передовых достижений науки и техничного прогресса; — международных стандартов, включая стандарты МАГАТЭ, документов WENRA (западноевропейская ассоциация ядерных регуляторов), других документов и рекомендаций международных организаций в сфере регулирования ядерной и радиационной безопасности. С целью обеспечения системного проведения работы по совершенствованию нормативно-правовой базы ядерной и радиационной безопасности все нормативно-правовые акты было предложено сгруппировать по следующим объектам регулирования: — безопасность ядерных установок на всех этапах жизненного цикла; — безопасность урановых объектов; — безопасность обращения с источниками ионизирующего излучения; — безопасность обращения с радиоактивными отходами; — безопасность перевозок радиоактивных материалов; — гарантии нераспространения ядерного оружия; — физическая защита ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов, других источников ионизирующего излучения. На первом этапе работы составляются ориентировочные перечни вопросов (требований), которые нуждаются в правовом урегулировании относительно конкретного объекта регулирования. При составлении этих перечней учитываются нормы законодательства Украины, актов Европейского союза, рекомендации МАГАТЭ, других международных организаций, практика национального государственного регулирования. При этом могут применяться также документы WENRA. Следует отметить, что перечень объектов регулирования, и особенно перечень вопросов (требований), которые нуждаются в правовом урегулировании относительно конкретного объекта регулирования, не должны быть постоянными, т. е. определенными раз и навсегда. Они могут и должны уточняться со временем. Главным критерием при уточнении этих перечней должна быть потребность общества в регулировании безопасности использования ядерной энергии. Такая потребность может изменяться, например, в связи с расширением или сужением сферы применения ядерной энергии, усовершенствованием технологий, усилением требований относительно безопасности и так далее. Обязательными позициями относительно каждого объекта регулирования являются: лицензирование и другие элементы разрешительной деятельности, аварийная готовность, ответственность за ядерный ущерб, причиненный ядерным инцидентом, государственный надзор. На втором этапе работы осуществляется анализ действующих нормативно-правовых актов для определения актов всех уровней, которые регулируют разные вопросы (требования) относительно конкретного объекта регулирования. Целью такого анализа является определение полноты регулирования. На этом этапе необходимо было проанализировать нормативно-правовые акты III уровня (акты органов регулирования) относительно возможности исключения из них тех норм, которые могут быть включены в документы рекомендательного характера или в документы эксплуатирующих организаций, других лицензиатов. Сугубо технические требования переносятся в документы эксплуатирующей организации или другого лицензиата при соблюдении обязательного условия — их соответствия фундаментальным требованиям безопасности, установленным в законах и других нормативно-правовых актах. Проводится также анализ документов Союза ССР с целью определения норм, которые должны включаться в акты Украины, документы эксплуатирующих организаций или других лицензиатов. На третьем этапе работы составляются такие перечни: — действующих нормативно-правовых актов; — актов, которые нужно разработать; — актов, которые подлежат пересмотру. При этом необходимо учитывать различный уровень приоритетности в разработке/просмотре документов. Нельзя не упомянуть и о таком важном аспекте совершенствования законодательства, как необходимость соблюдения требований нормопроектной техники. Ведь от того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, есть ли в нем или отсутствуют явные или скрытые противоречия, наконец, насколько точно используется юридическая терминология, — от всего этого зависит не только уровень восприятия содержания нормативно-правового акта, но и эффективность его применения. Процесс совершенствования законодательства в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности, который в настоящее время происходит в Украине, рассматривается нами не как разовая кампания, а как постоянный процесс творческого совершенствования нормативно-правового регулирования. При этом самым важным результатом такой работы, по нашему мнению, является изменение подходов и существенное повышение эффективности нормативно-правового регулирования в сфере ядерной и радиационной безопасности в Украине, что имеет основополагающее значение.
