(Соловьев А. А.) («Российский следователь», 2013, N 3)
ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ <*>
А. А. СОЛОВЬЕВ
——————————— <*> Solov’ev A. A. The subject-matter of the procurator’s supervision over observance of the economic rights of citizens of the Russian Federation: concept and contents.
Соловьев Александр Александрович, соискатель Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
В статье рассмотрены основные научные подходы к определению понятия предмета прокурорского надзора за соблюдением экономических прав граждан, сформулировано авторское определение предмета указанного надзора, а также указаны основные составляющие данного понятия, указано на особую роль прокурора в защите экономических прав граждан.
Ключевые слова: экономические права человека и гражданина, предмет прокурорского надзора.
The article is concerned with the fundamental scientific approaches to the definition of the concept of the subject-matter of the procurator’s supervision over observance of economic rights of citizens; formulates the author’s definition of the subject-matter of the said supervision and also point out the basic elements of the said concept; stresses the special role of the procurator in protection of economic rights of citizens.
Key words: economic rights of man and citizen, subject-matter of the procurator’s supervision.
Предметом прокурорского надзора в общем виде, согласно ст. ст. 21 и 25 Закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <1>, являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокурора. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в т. ч. и с участием прокуроров, предмет надзора еще более детализируется <2>. ——————————— <1> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472. <2> Прокурорский надзор: рос. прокуратура в правовом демократ. государстве: Учеб. / Под ред. А. Я. Сухарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 36 — 37.
Пристальное внимание к содержанию определения предмета прокурорского надзора уделено в научных трудах российских ученых В. А. Баскова, А. Д. Берензона, С. Г. Березовской. Так, А. Д. Берензоном выделяется общий, родовой и развернутый предмет прокурорского надзора. Под общим предметом понимается законность актов и действий (воздержания от действий) государственных органов и общественных организаций, должностных лиц и граждан. Родовым предметом является законность актов и действий государственных органов и общественных организаций, должностных лиц и граждан, ограниченных конкретными сферами государственной деятельности. Развернутое понятие предмета прокурорского надзора, по мнению А. Д. Берензона, включает надзор за законностью: правовых актов министерств и ведомств, подчиненных им предприятий и учреждений, исполнительно-распорядительных органов, их предписаний, содержащихся в письмах и иных официальных документах, направленных вышестоящим органом на места; письменных и устных предписаний должностных лиц; действий (бездействий), относящихся к сфере государственного управления <3>. ——————————— <3> Берензон А. Д. Основные направления совершенствования общего надзора прокуратуры: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1977. С. 45 — 46.
Говоря о предмете прокурорского надзора за соблюдением экономических прав граждан, исходя из вышеприведенного определения, следует отметить, что предметом надзора в общем виде будет являться соблюдение законности действий должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления и руководителей юридических лиц, имеющих отношение к осуществлению гражданами предпринимательской или иной экономической деятельности. По этому поводу А. Х. Казарина обоснованно отмечает, что «определение предмета прокурорского надзора — стержневой для прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок» <4>. ——————————— <4> Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 187.
В. В. Гаврилов правомерно говорит о том, что деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов и что именно исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора <5>. В этой интерпретации понимание предмета надзора не расходится с этимологическим определением данного понятия в русском языке и находит свое полное подтверждение в формулировках рассматриваемого предмета, данного в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. ст. 21, 26). ——————————— <5> Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984. С. 15 — 17.
Каковы же эти ключевые вопросы предмета прокурорского надзора? Безусловно, как следует из текста Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», под предметом прокурорского надзора следует понимать соответствие закону правовых актов и точное исполнение этих законов, иными словами, на органы прокуратуры возложена обязанность следить за состоянием законности в различных сферах деятельности государства и его граждан. По мнению В. П. Рябцева <6>, в настоящее время в нормативной обобщенной форме предмет прокурорского надзора за исполнением законов определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, органами и должностными лицами, составляющими определенный круг правоприменителей. Самостоятельным аспектом этого вида прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в Законе о прокуратуре. ——————————— <6> Рябцев В. П. Прокурорский надзор: Курс лекций. М., 2005. С. 156 — 157.
Касаясь данной проблемы, профессор В. Г. Бессарабов особо подчеркивает, что именно в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено положение о том, что надзор за исполнением законов осуществляется только в отношении определенного круга органов и должностных лиц и что следующим существенным признаком, раскрывающим сущность этой отрасли прокурорского надзора, является обеспечение безусловного соответствия законам правовых актов, издаваемых входящими в число поднадзорных прокуратуре органами, их должностными лицами <7>. ——————————— <7> Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. М., 2006. С. 187.
Оценивая содержание приведенных точек зрения, следует согласиться с высказываниями и сделать вывод о том, что предусмотренный в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет надзора по своей сути и направленности является единым и преследует одну основную цель — обеспечение конституционного принципа верховенства закона, исполнения законов и соблюдения прав граждан. В. Б. Ястребов относит к предмету прокурорского надзора «законность действий и актов, указанных в законе органов, организаций и лиц, на которых распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры» <8>. Данное определение является общепринятым в теории прокурорского надзора и встречается в ряде других исследований, однако следует принять во внимание мнение А. Х. Казариной о том, что «прокурор должен отвечать не за состояние законности, а за достоверность и полноту информирования общества о состоянии законности и надлежащее выполнение функциональных обязанностей… Анализ состояния законности в стране — действительно традиционный для прокуратуры вид деятельности на протяжении многих лет» <9>. Возникает вопрос: для чего необходимо анализировать состояние законности и является ли данная деятельность предметом прокурорского надзора? Ответ прост потому, что органы прокуратуры призваны не только выявлять нарушения закона в различных сферах жизнедеятельности государства, включая экономику, но и предотвращать, не допускать их совершения. Именно с этой целью совершенствуется профилактическая сущность надзора и осуществляется постоянное взаимодействие с различными контролирующими и правоприменительными органами, создаются межведомственные рабочие группы и другие общественные органы. ——————————— <8> Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. М., 2001. С. 11 — 15. <9> Казарина А. Х. Указ. соч. С. 192.
Нельзя не отметить, что с принятием закона, регламентирующего порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти и местного самоуправления <10>, возросла и роль прокурора в оценке состояния законности в данной сфере, и именно на прокурора закон возлагает ответственность за законность действий контролирующих органов при проведении таких проверок, при этом возникают необходимость обобщения типичных нарушений и последующее доведение их до сведения контролирующих органов. ——————————— <10> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.
Таким образом, следует согласиться с А. Х. Казариной, утверждающей, что анализ состояния законности в той или иной сфере также является предметом прокурорского надзора. С учетом вышеизложенного следует сделать вывод о том, что прокурорский надзор за соблюдением экономических прав человека и гражданина является самостоятельным, одним из наиболее актуальных и приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации, возможно дать следующее его определение: соблюдение предусмотренных Конституцией Российской Федерации норм, определяющих характер и виды экономических прав человека и гражданина, исполнение законов, подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, принятых на основе и во исполнение соответствующих законов, в связи с реализацией предусмотренных в них целей и задач и регламентирующих конкретные правоотношения граждан в сфере экономики, всеми субъектами правоотношений, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в данной норме закона о прокуратуре, в процессе выполнения ими своих служебных полномочий при реализации экономических прав субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Рассматривая предмет надзора в узком смысле, следует выделить органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные организационно-распорядительскими полномочиями в экономической сфере деятельности государства, или, как принято говорить в настоящее время, — «экономический блок» министерств и ведомств. Обеспечение законности их деятельности также определяется содержанием предмета прокурорского надзора. В целом предметом прокурорского надзора в сфере защиты экономических прав человека и гражданина охватываются: — соблюдение конституционных прав граждан в сфере экономики; — соответствие законам правовых актов, издаваемых органами федеральной исполнительной власти и их территориальными подразделениями в связи с осуществлением гражданами экономической (в том числе предпринимательской) деятельности; — исполнение законодательства экономической направленности федеральными службами и их территориальными органами при осуществлении контрольной и надзорной деятельности в сфере экономики; — исполнение законов в сфере экономики органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих экономическую деятельность, и соответствие законам правовых актов, издаваемых ими.
