Правовая практика использования института служебных контрактов в процессе правовой регламентации государственной гражданской службы Российской Федерации

(Орешин С. В.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 1)

ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТИТУТА СЛУЖЕБНЫХ КОНТРАКТОВ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

С. В. ОРЕШИН

——————————— <*> Oreshin S. V. Legal practice of use of the institute of official contracts in the procedure of legal regulation of the state civil service of the Russian Federation.

Орешин Сергей Васильевич, аспирант кафедры государственного и международного права СПбАУЭ.

Статья посвящена актуальным вопросам защиты интересов граждан при прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации, а также роли и значению института служебных контрактов.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, служебный контракт, неправомерное увольнение с государственной службы.

The article is devoted to topical issues of protection of interests of citizens in career of state civil servant of the Russian Federation and also the role and importance of the institute of official contracts.

Key words: state civil service, official contract, illegal dismissal from the state service.

Традиционно в отношении государственных служащих законодательством устанавливаются специальные правила (изъятия из общих правил), обусловленные целями и задачами публичной службы. В особенности это касается дополнительных оснований увольнения с государственной службы. Установление таких специальных правил, безусловно, входит в компетенцию национального законодателя, что подтверждается важнейшими международно-правовыми соглашениями (Международный пакт о гражданских и политических правах <1>, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод <2>). ——————————— <1> Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 (вступил в силу с 23 марта 1976 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 12. 1994. <2> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. N 2. Ст. 163.

Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно констатировал компетенцию законодателя устанавливать специальные правила приема, прохождения и увольнения с государственной службы. Вместе с тем, как неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ, указанные «особые правила» будут оправданными только в том случае, если они «обусловлены задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы» <3>. ——————————— <3> Определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 258-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Луценко Эдуарда Александровича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями ст. 54 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (официально не опубликовано).

Иными словами, «компетенция законодателя» в этом смысле не может быть абсолютной. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, согласуются с принципом равенства, закрепленным ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, только в том случае, когда они являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. При этом ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. При допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры. Публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей <4>. ——————————— <4> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

Изучение юридической практики судов общей юрисдикции в области служебных контрактов свидетельствует о наличии множества пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе и ТК РФ. Наличие неопределенностей и пробелов, связанных, с одной стороны, с попыткой максимально обособиться от ТК РФ, а с другой — с наличием отсылочной нормы к нему в тексте Закона, создало дополнительные возможности регулирования различных ситуаций, возникающих в трудовых взаимоотношениях на государственной службе на усмотрение представителя нанимателя. Учитывая, что в любых трудовых отношениях на практике возможности работника и работодателя не равны (хотя законодательством и провозглашается обратное), на государственной службе это усугубляется и специфическим статусом работодателя, и «сыростью» Федерального закона N 79-ФЗ. Основная масса судебной практики связана с неправомерным увольнением с государственной службы. Так, приказом от 09.06.2005 N 179-к Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области С. С. С-ка был принят на федеральную государственную службу и назначен на должность специалиста I категории в отдел рыбного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области с испытательным сроком на 1 год. Приказом от 24.05.2006 N 73-к он был уволен с государственной службы 31.05.2006 в связи с неудовлетворительными результатами испытания при приеме на гражданскую службу по п. 2 ч. 7 ст. 27 Закона. Приказом от 20.07.2006 N 106-к приказ о его увольнении (N 73-к) признан утратившим силу в связи с временной нетрудоспособностью С. С. С-ка с 22 мая по 13 июля 2006 г. Этим же Приказом от 20.07.2006 N 106-к с С. С. С-ка был расторгнут служебный контракт, и он был уволен с государственной гражданской службы 24.07.2006 в связи с неудовлетворительными результатами испытания при приеме на гражданскую службу по п. 2 ч. 7 ст. 27 Закона. С. С. С-ка, считая свое увольнение незаконным, обратился в суд с иском о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и возмещении морального вреда. Представитель ответчика иск не признал. Выслушав стороны, свидетелей, исследовав материалы дела, заслушав мнение прокурора, суд посчитал требования истца обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям: — регламентация отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется: Конституцией РФ, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом N 79-ФЗ, другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы, и др. В соответствии со ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной гражданской службе; — согласно ст. 27 Закона в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание; — решение представителя нанимателя государственный служащий вправе обжаловать в суд. При рассмотрении данных споров суд проверяет не только наличие законного основания для увольнения гражданского служащего, но и соблюдение государственным органом установленного порядка увольнения; — при поступлении гражданина на государственную службу издается акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы, на основании которого заключается служебный контракт, который является соглашением между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу. Судом установлено, что Приказ о приеме С. С. С-ка с 10.06.2005 на государственную службу и назначении на государственную должность специалиста I категории в отдел рыбного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области с испытательным сроком на 1 год был издан 09.06.2005. Однако с данным Приказом С. С. С-ка ознакомлен не был, хотя форма Приказа, предусмотренная в Управлении, предусматривает ознакомление под роспись с указанием даты ознакомления. Кроме того, ст. 68 Трудового кодекса РФ обязывает работодателя ознакомить работника с приказом под роспись в трехдневный срок со дня фактического начала работы. Тот факт, что Закон не предусматривает ознакомления гражданина с приказом о приеме на службу, не исключает применения данной нормы Трудового кодекса РФ. Судом установлено, что С. С. С-ка приступил к исполнению своих обязанностей с 10.07.2005, что не оспаривается сторонами. На тот момент между сторонами не было заключено какого-либо письменного соглашения о прохождении гражданской службы, а именно служебного контракта, который заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами, как это предусмотрено Законом. Несмотря на то что ответчиком представлен свой экземпляр служебного контракта с С. С. С-ка, в котором дата подписания контракта указана 10.06.2005, представитель ответчика в суде не оспаривал утверждение истца о том, что данный контракт был подписан не 10.06.2005, а 19.05.2006. Факт подписания служебного контракта именно 19.05.2006 подтвержден экземпляром контракта, находившегося у истца, в котором С. С. С-ка указал дату, когда им был подписан контракт, а также письменным заявлением главного специалиста отдела рыбнадзора Управления Г. А. Иванова, согласно которому 19.05.2006 координатор отделения С. Н. Мамчистов передал ему по телефону, что он и С. С. С-ка должны в течение дня срочно подписать бланки служебного контракта. Около 18 часов Мамчистов вручил им бланки для ознакомления и подписи. Дату они не ставили. С-ка сказал, что на своем экземпляре поставил дату подписания 19.05.2006. Таким образом, судом установлено, что соглашение об условиях трудового договора, в том числе о таком условии, как испытание при поступлении на гражданскую службу и срок этого испытания, состоялось между сторонами лишь 19.05.2006. Поскольку истец был допущен к работе 10.06.2005, трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным. Поскольку по состоянию на 10.06.2005 между сторонами не было достигнуто соглашения об испытательном сроке, истец считался принятым без испытательного срока. Не настаивая на том, что служебный контракт с истцом был подписан 10.06.2005, ответчик в то же время не представил суду доказательств, что между ним и истцом было достигнуто временное соглашение, в котором предусмотрено условие об испытании. Согласно же ГПК РФ <5> каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений. Ссылки ответчика на то, что если даже служебный контракт с истцом и был подписан 19.05.2006, то истец не возражал против п. 4 данного контракта, который предусматривает начало исполнения должностных обязанностей с 10.06.2005, не означают, что истец приступил к исполнению своих обязанностей с теми условиями, о которых узнал лишь 19.05.2006. ——————————— <5> Статья 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 05.04.2009) // Российская газета. 20.11.2002. N 220.

Показаниями допрошенных судом свидетелей: А. Смирнова, А. В. Балашова, К. Б. Шестова, а также решением Бологовского городского суда Тверской области от 23.06.2006, вступившим в законную силу, подтверждается факт совершения С. С. С-ка 18.03.2006 поступка, порочащего его честь и достоинство в конфликтной ситуации, а именно участие в организации и проведении незаконной охоты, который нашел свое подтверждение в ходе судебного разбирательства. Однако поскольку С. С. С-ка был принят на работу без испытательного срока, он не может быть уволен в связи с неудовлетворительными результатами испытания. Поскольку истец был уволен без законного на то основания, увольнение является незаконным. Согласно ст. 394 Трудового кодекса РФ в случае признания увольнения незаконным работник должен быть восстановлен на прежней работе. Одновременно принимается решение о выплате работнику среднего заработка за все время вынужденного прогула. В связи с изложенным требования истца о восстановлении на работе и взыскании заработной платы обоснованны и подлежат удовлетворению в полном объеме. Требования истца о денежном возмещении компенсации морального вреда в размере 20000 руб. подлежат удовлетворению частично. В силу ст. 394 Трудового кодекса РФ в случаях увольнения без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения суд может по требованию работника вынести решение о возмещении работнику денежной компенсации морального вреда, причиненного ему незаконными действиями. Размер этой компенсации определяется судом. Определяя размер возмещения компенсации морального вреда, суд обязан исходить из обстоятельств дела, характера и степени нравственных страданий, причиненных истцу незаконным увольнением. С учетом фактических обстоятельств дела, степени вины ответчика, а также руководствуясь принципами разумности и справедливости, суд посчитал возможным определить размер компенсации морального вреда в 2000 руб. В данном случае восстановление в должности государственной гражданской службы судом применено, прежде всего, из-за отсутствия служебного контракта, оформленного надлежащим образом, а также отсутствия подписи служащего в акте назначения его на должность. Как мы уже говорили, основанием замещения должности государственной гражданской службы является совокупность: конкурсных процедур, издания акта о назначении на должность и заключения служебного контракта. В данном случае мы столкнулись с пробелом в Законе относительно сроков заключения служебного контракта, хотя и предусмотрена обязательность его заключения. Восполнение данного пробела в законодательстве необходимо как в интересах работника, так и в интересах работодателя. Генеральной прокуратурой РФ ведется постоянная работа по надзору за исполнением законодательства о государственной службе в федеральных органах исполнительной власти. Констатировано, что во всех федеральных министерствах и ведомствах нарушается требование о предоставлении справок о соблюдении ограничений в соответствующие кадровые службы и деклараций о доходах и имуществе в налоговые органы. В Рособразовании данные требования нарушили 70% сотрудников. Значительные нарушения выявлены также в ряде других министерств и ведомств. По результатам проверок Генеральная прокуратура Российской Федерации предупредила четырех руководителей федеральных органов исполнительной власти и вынесла 18 представлений этим органам об устранении таких нарушений <6>. ——————————— <6> Ноздрачев А. Ф., Чернобель Г. Т., Чеснокова М. Д., Болдырев В. Б. Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2007. N 7.

Проверки, проведенные прокуратурой РФ <7> в 2006 — 2008 гг., показывают, что, несмотря на то, что Закон действует более четырех лет, активно работала Генеральная прокуратура РФ в начале его реализации, на практике все еще часто встречаются нарушения. Анализ нарушений, выявленных прокуратурой РФ в указанные годы, показывает, что их количество уменьшается, и меняется их «тяжесть», так, если в начале функционирования Закона нарушения были связаны в основном с незаконным расторжением служебных контрактов, включением в них незаконных условий или незаключением контрактов, близкого родства с государственными служащими (когда их работа связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью), нарушений при приеме на государственную службу на конкурсной основе, то в последние годы нарушения связаны в основном с непредставлением гражданскими служащими в налоговые органы деклараций о своих доходах и принадлежащем им имуществе, нарушение запретов и соблюдение ограничений (необходимость чего указывается в служебном контракте). Необходимо также отметить, что данные, представленные на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, нельзя считать достаточными для изучения практики прокурорского реагирования на нарушения законодательства. Так, например, в 2008 г., прокуратурой одного из субъектов РФ было внесено представление о нарушении ст. 16 Закона (о невозможности нахождения гражданина на государственной службе в случае близкого родства с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственным подчинением одного из них другому) из-за того, что в непосредственном подчинении у председателя одного из органов исполнительной власти находится ее дочь, замещающая должность руководителя структурного подразделения. В то же время по результатам рассмотрения представления прокурору был направлен ответ, что поскольку должность руководителя органа исполнительной власти является государственной должностью, то на нее не распространяются ограничения, предусмотренные Законом для государственных гражданских служащих. Прокуратура согласилась с приведенным доводом. ——————————— <7> Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc. gov. ru/news.

В качестве выводов даже по незначительному количеству примеров отступления от предписаний законов и подзаконных актов, регламентирующих прохождение государственной гражданской службы Российской Федерации, основанной на институте служебных контрактов, вправе утверждать, что: — отсутствует практика повседневного контроля вышестоящих органов системы государственной гражданской службы за деятельностью нижестоящих, подчиненных структур; — осуществляемый надзор за функционированием органов системы государственной гражданской службы, особенно федерального уровня требует постоянства и должной жесткости в процессе устранения выявленных недостатков; — институт юридической ответственности за нарушения, допускаемые государственными гражданскими служащими в процессе исполнения своих полномочий, используется бессистемно; — уровень правовой культуры государственных гражданских служащих желает быть значительно выше; — кадровая политика, проводимая в системе государственной гражданской службы, в значительной степени отстает от требований, предъявляемых временем современной ситуацией.

——————————————————————