(Сургутсков В. И.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД
В. И. СУРГУТСКОВ
Сургутсков Вадим Игоревич — преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
В настоящее время в рамках проведения в России административной реформы первостепенное значение отводится разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций. «Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры)» <1>. ——————————— <1> См.: Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 16.
В соответствии с п. 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 <2>, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). ——————————— <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Главной целью разработки административного регламента является повышение качества исполнения государственных функций. Приходится констатировать, что разработка и утверждение административных регламентов в нормотворческой деятельности МВД России и ФМС России происходят не так заметно: можно назвать лишь несколько принятых и вступивших в силу регламентов <3>, хотя их количество должно быть несоизмеримо больше, учитывая широкий круг задач, связанных с исполнением государственных функций и решаемых, например, Федеральной миграционной службой, ГИБДД, подразделениями лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью. Правовое регулирование лицензионно-надзорной деятельности последних не обеспечено административными регламентами. ——————————— <3> См., напр.: Приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. N 1105 «Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ» // Рос. газета. 2007. N 35; 2008. N 22; Приказ МВД России от 21 марта 2007 г. N 281 «Об утверждении административного регламента МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством РФ государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 47.
Так, в сети Интернет на официальном сайте МВД России опубликованы проекты административных регламентов по предоставлению государственной услуги осуществления лицензирования отдельных видов деятельности и по исполнению государственной функции осуществления контроля частной детективной и охранной деятельности на территории РФ, а также деятельности ведомственной охраны <4>. Их содержание, по сути, дублирует основные нормативные правовые акты в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности. ——————————— <4> См.: http://www. mvd. ru/about/100097/100099. 2008. 25 апр.; http://www. mvd. ru/struct/3305/4067/4796. 2008. 25 апр.
Не решены важные вопросы устранения избыточных административных процедур, упрощения действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур, а также установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов. Более того, лицензирование названо функцией по оказанию государственных услуг, а не функцией по контролю и надзору, что противоречит положениям Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Рассмотрение заявлений от физических лиц на выдачу лицензий названо услугой и помощью населению, оказываемой органами внутренних дел, также в приложении N 8 «Отчет о результатах деятельности органов внутренних дел РФ» к Приказу МВД от 5 августа 2005 г. N 650 «Вопросы оценки деятельности ОВД России, подразделений КМ, МОБ, органов предварительного расследования и ОВДТ» <5>. ——————————— <5> Документ опубликован не был.
Такое же мнение разделяет казахстанский законодатель. Приказом МВД Республики Казахстан от 4 сентября 2007 г. N 362 «Об утверждении стандартов оказания государственных услуг» утвержден Регламент оказания государственной услуги «Регистрация каждой единицы гражданского, служебного оружия физических и юридических лиц» <6>. ——————————— <6> См.: http://www. mvd. kz/index. php? p=hotline_group. 2008. 10 мая.
Мы поддерживаем позицию Н. В. Путило, отметившей следующее: «Нередко граждане обращаются в государственные органы не за получением лично выгодных и необходимых благ, а в связи с получением документов или осуществлением в их отношении контрольно-надзорных или разрешительных действий. Данные действия обусловлены не интересом гражданина, а исполнением обязательств и являются «вынужденными» действиями. Например, лицензия не представляет интереса для гражданина как таковая, он вынужден обратиться за ней, так как в противном случае он не сможет осуществлять лицензируемый вид деятельности. Лицензирование — это действия в интересах общества и представляющего его интересы государства. Собственно, имеющего конечную цель и причину именно в получении лицензии (а не в занятии лицензируемым видом деятельности) интереса у гражданина нет. Если государство искусственно создает этот интерес посредством возложения на гражданина обязанностей или установления того или иного юридического факта, без которого не возникнут правоотношения, то можно говорить о навязанной, вынужденной «услуге» <7>. ——————————— <7> См.: Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6. С. 3.
Одним из механизмов, ограничивающих коррупцию, Концепция административной реформы в РФ в 2006 — 2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, называет максимально возможную деперсонализацию взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна». Согласно п. 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) принцип «одного окна» является частью оптимизации исполнения государственных функций, он направлен на снижение количества взаимодействий заявителя с должностными лицами. Смысл режима «одного окна» точно раскрыт в Постановлении Правительства Москвы от 6 марта 2007 г. N 144-ПП «Об утверждении Регламента подготовки в режиме «одного окна» государственным учреждением городской службой лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся департамента образования города Москвы лицензии на образовательную деятельность» <8>. Под данным термином понимается «…организация работы… позволяющая заявителям получить запрашиваемый документ в службе «одного окна» в установленные сроки и без непосредственного взаимодействия с должностными лицами, принимающими решения по согласованию и выдаче документов, а также обеспечивающая взаимодействие органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами в рамках заключенных соответствующих соглашений». ——————————— <8> См.: Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 17.
В соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об оружии» контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории РФ осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов РФ. Одним из документов, представляемых руководителем юридического лица при получении лицензии на торговлю или коллекционирование оружия и патронов, Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ называет «акты комиссионных обследований помещений, предназначенных для хранения и размещения оружия и патронов, сотрудниками лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел с привлечением представителей государственного санитарно-эпидемиологического, пожарного и архитектурного надзоров, а также специалистов Минкультуры России (при выдаче лицензий на коллекционирование)», а также «акт, составленный подразделением вневедомственной охраны при органе внутренних дел по месту нахождения объекта, о соответствии оборудования мест хранения оружия и патронов, торговли ими (закрытых витрин залов экспонирования) требованиям МВД России». Практика свидетельствует: руководитель юридического лица посещает указанные надзорные инстанции для сбора подписей в акте, затрачивая на это больше времени, чем длится вся процедура лицензирования. Как видим, механизм взаимодействия нормативно не урегулирован. В заключение отметим, что несмотря на подзаконность административных регламентов нельзя недооценивать их роль в административной деятельности милиции и, в частности, лицензионно-разрешительном надзоре. В будущем они способны полностью заменить действующие в настоящее время ведомственные нормативные правовые акты в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности. При этом произойдет качественный переход в сторону упорядоченности административных процедур и действий, их открытости и доступности, исключения двоякого толкования, эффективности взаимодействия заинтересованных сторон и в конечном счете повышения эффективности лицензионно-надзорной деятельности милиции в целом, в том числе путем полного устранения избыточных и дублирующих функций.
Библиографический список:
1. Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. 2. Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. 3. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. 4. Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6. 5. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. 6. Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. 7. Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2.
