(Чиканова Л. А.) («Журнал российского права», N 3, 2000)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Л. А. ЧИКАНОВА
Чиканова Людмила Алексеевна — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Эффективность функционирования любого государственного органа напрямую зависит от профессиональной деятельности персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы. Исполнение государственной службы предполагает вступление государственного служащего в определенного рода правовые отношения. Характер возникающих правоотношений и определяет содержание его правового статуса. Принципиальное значение имеют два вида таких отношений. Во-первых, это отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением. В правовой литературе их именуют «внутренними» отношениями. Они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права. Во-вторых, это отношения государственного служащего с третьими лицами — организациями или гражданами, возникающие в соответствии с компетенцией органа, в котором государственный служащий состоит на службе (например, должностные лица государственных инспекций, таможенных органов, следователи прокуратуры). Такие отношения, именуемые в правовой литературе «внешними», являются административно — правовыми и регулируются нормами административного права. Отнесение «внешних» правоотношений к административно — правовым не вызывает сомнений. В то же время в правовой литературе отсутствует единое мнение о характере отношений, отнесенных к «внутренним». Несмотря на то, что Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года признает эти отношения трудовыми <*>, большинство специалистов в области административного права рассматривают их в качестве государственно — служебных и относят к предмету регулирования административного и государственного права <**>. ——————————— <*> В статье 4 Закона записано, что на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом, а в ст. 21 предусмотрено, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <**> См., напр.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994; Ноздрачев А. Ф. Право и экономика. М., 1997 и др.
В обоснование этой позиции приводятся такие реалии, как особый правовой статус государственных служащих, их служение только государству в лице его органов, назначение на должность соответствующим должностным лицом, возможность осуществления организационно — распорядительных и административных мер, предоставление им особых государственно — правовых и властных полномочий для выполнения функций государства, обязанность соблюдать и исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти и др. Однако приведенные доводы не дают серьезных оснований для признания отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, административно — правовыми. Как известно, критерием выбора инструмента правового регулирования тех или иных отношений может служить лишь сущность этих отношений. По своей же сущности (характеру) указанные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации) и др. Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно — государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором. Это правило предусмотрено как Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 21), так и КЗоТ (ст. 18). Тот факт, что при исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий может вступать в административные «внешние» правоотношения, не изменяет сущности трудового «внутреннего» правоотношения, возникающего в связи с поступлением его на государственную службу. В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Следует отметить, что право вступать во «внешние» правоотношения предоставлено далеко не всем государственным служащим, а лишь ограниченному кругу должностных лиц. Подавляющая часть государственных служащих по характеру своих должностных обязанностей не наделена таким правом, то есть не обладает властными полномочиями, наличие которых и выдвигается в качестве одного из аргументов в пользу признания «внутренних» отношений государственно — служебными, регулируемыми нормами административного и государственного права. Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права и поэтому не могут быть объединены в единое государственно — служебное правоотношение, как это иногда утверждается <*>. ——————————— <*> См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 22
Интересно отметить, что, отстаивая идею признания отношений, связанных с поступлением на государственную службу, государственно — служебными отношениями, не входящими в систему трудового права, ее авторы в то же время применяют к ним категории, присущие только трудовому праву. (В частности, такие категории, как «работодатель» и «работник».) Так, Ю. Н. Старилов, например, пишет, что государственный служащий и его работодатель (государство, юридическое лицо публичного права) <*> состоят в государственно — правовом отношении, устанавливающем особые обязанности и права государственного служащего и работодателя, основанные на принципах верности, подчинения и доверия. Государственные служащие не являются обычными работниками, которых принимают на службу в частном порядке. Они имеют особый государственно — правовой статус <**>. ——————————— <*> Вопрос о правомерности признания государства как такового в качестве работодателя вызывает серьезные сомнения. На это обстоятельство справедливо обращается внимание в правовой литературе // См., напр.: Нуртдинова А. Ф. Коллективно — договорное регулирование трудовых отношений в современной России. М., 1998. С. 111 — 113. <**> См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 23.
Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудового правоотношения. Учитывая как раз это, Закон о государственной службе предусмотрел, что на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, установленными законом. Наличие особенностей в правовом регулировании трудовых отношений государственных служащих никоим образом не меняет сущности этих отношений. Такая возможность предусмотрена КЗоТ (ст. 16, 252, 253), что в полной мере отвечает одному из основных принципов трудового права — принципу единства и дифференциации условий труда. Можно привести и некоторые другие примеры несостоятельности тех или иных аргументов, выдвигаемых в пользу признания трудовых отношений государственных служащих административно — правовыми. Например, упомянутый Ю. Н. Старилов полагает, что работодатель и государственный служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты), поэтому и государственно — служебное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке, при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего), путем издания административного акта, а не заключения трудового договора. Однако как можно считать, что правоотношение возникает в одностороннем порядке, если на это необходимо согласие другого субъекта? Фактически в данном случае речь может идти только о соглашении, то есть договоре, а учитывая его предмет — выполнение определенной трудовой функции (осуществление профессиональной деятельности), — именно о трудовом договоре. В правовой литературе по трудовому праву справедливо подчеркивается, что служение государству, о котором говорят административисты, — это, по сути, трудовая деятельность, осуществляемая на основе найма, где работником является государственный служащий, а нанимателем — государственный орган. Отношения государственного служащего с государственным органом, в котором он состоит на службе, это не что иное, как трудовые правоотношения <*>. Такая позиция в полной мере соответствует Конвенции МОТ 1978 г. N 151 «О трудовых отношениях на государственной службе», которая рассматривает государственных служащих как наемных работников. ——————————— <*> См.: Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. N 4. С. 57.
Таким образом, и действующее российское законодательство, и международные правовые нормы вполне обоснованно исходят из того, что профессиональная деятельность государственных служащих — это трудовая деятельность особого рода. Осуществляя ее, государственные служащие вступают в трудовые отношения, составляющие предмет трудового права. Учитывая это, можно было бы не акцентировать внимание на позиции тех авторов, которые рассматривают отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, как государственно — служебные отношения, регулируемые нормами административного и государственного права. Однако надо учесть, что процесс формирования законодательства о государственной службе еще не закончился. В Государственной Думе рассматривается проект Закона «О федеральной государственной службе», субъекты Российской Федерации принимают собственные законы. По поручению Президента РФ в Правительстве разрабатывается проект Кодекса государственной службы РФ. В этих условиях очень важно, в каком направлении будет развиваться законодательство о государственной службе — по пути признания государственных служащих наемными работниками и распространения на них законодательства о труде либо по пути установления для них особого правового статуса в соответствии с нормами административного и государственного права, которые, по мнению некоторых ученых, должны составлять так называемое служебное или чиновное право. Например, Ю. Н. Старилов полагает, что нормы трудового права постепенно будут заменяться соответствующими по содержанию нормами чиновного права. Для рабочих, считает он, целесообразно совершенствовать законодательство о труде, а для служащих — разрабатывать чиновное (служебное) право <*>. ——————————— <*> См.: Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы учебного курса // Государство и право. 1995. N 1. С. 47.
Аналогичная позиция прослеживается и у другого автора — Д. М. Овсянко, который считает, что на государственных служащих распространяется законодательство о труде, поскольку соответствующего специального нормативного акта в административном праве пока нет <*>. ——————————— <*> Овсянко Д. М. Указ. соч. С. 190.
Таким образом, некоторые специалисты в области административного права не признают отношения между государственным служащим и государственным органом, в котором он состоит на службе, трудовыми отношениями, а распространение трудового законодательства на эти отношения рассматривают как временное явление в связи с отсутствием соответствующих норм в административном законодательстве. Можно было бы не заострять внимания и на этих точках зрения, если бы содержащиеся в них предложения касались только ограниченной группы высокопоставленных чиновников. Однако подавляющее большинство государственных служащих — это рядовые служащие министерств, комитетов, ведомств, которые нуждаются в защите своих трудовых прав не менее чем все другие работники, а может быть, и более, так как находятся в большей зависимости как от непосредственного, так и вышестоящего начальника. Выведение правового регулирования трудовых отношений государственных служащих за рамки трудового права вряд ли будет способствовать повышению уровня их правовой защищенности, ибо среди всех других отраслей права именно трудовое право призвано осуществлять в полной мере функцию социальной защиты работников. Вместе с тем нельзя не отметить, что действующее ныне законодательство о государственной службе, и прежде всего Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», не обеспечивает в должной мере того уровня правового регулирования трудовых отношений, связанных с государственной службой, который необходим для ее эффективности. Закон во многих случаях определяет лишь основные направления и принципы государственной службы, имея в виду, что в их развитие будут приняты специальные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Однако на сегодня практически ни по одному из вопросов, по которым должны действовать специальные законы, такие законы не приняты, что вызывает серьезные затруднения на практике. По некоторым из них приняты указы Президента Российской Федерации, которые, естественно, не могут заменить специальные законы. К тому же некоторые положения указов противоречат самому Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», что недопустимо. Так, Указ Президента РФ от 6 июня 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» предусматривает такой вид дисциплинарного взыскания, как понижение в должности, в то время как Закон, закрепляющий исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, такого вида дисциплинарного взыскания не содержит. Вторая причина — нечеткость ряда законодательных положений, пробелы в регулировании конкретных отношений, несогласованность с некоторыми положениями других законодательных актов и др. Это вызывает на практике разночтения и споры. (Например, положения, касающиеся увольнения служащих, не выдержавших испытательного срока, как и служащих, достигших 60-летнего возраста и не получивших предложения о продлении нахождения на государственной службе, и др.) Многие отношения урегулированы Законом недостаточно полно. Особенно это касается условий и порядка приема на государственную службу, формы трудового договора, порядка и условий предоставления отпусков. В законодательстве не нашел отражения порядок рассмотрения трудовых споров, возникающих в связи с исполнением государственными служащими возложенных на них обязанностей. Закрепив право государственных служащих обратиться в соответствующий государственный орган или суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, Закон не определил ни сам этот орган, ни процедуру рассмотрения спора в соответствующем государственном органе. Отсутствует такая важная гарантия для государственных служащих, предусмотренная законами многих зарубежных государств, как право на отставку в случаях, когда продолжение службы невозможно по идейным или другим аналогичным основаниям. Такое право обеспечивает государственным служащим необходимую принципиальность в отстаивании своей позиции при исполнении государственной службы. Таким образом, необходимость дальнейшего развития законодательства о государственной службе очевидна. Вопрос в том, в каком направлении должно совершенствоваться такое законодательство. Отметим две основные позиции по данному вопросу. Первая — совершенствование действующего законодательства путем внесения в него соответствующих изменений и дополнений и принятия в его развитие ряда специальных законов. Вторая — разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно — служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу. Основной его задачей является создание профессиональной государственной службы, объединяющей в единую систему федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Таким актом, по мнению сторонников этой идеи, должен быть Кодекс государственной службы РФ (КГС РФ) или Кодекс гражданской государственной службы РФ (КГГС РФ). Идея создания Кодекса государственной службы высказывалась давно, однако реального воплощения она так и не получила. И это вполне закономерно, так как она не соответствует системе права, сложившейся в Российской Федерации, и положениям Конституции РФ, определившим, что в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба. Как справедливо подчеркивается в правовой литературе, кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений <*>. Исполнение же государственной службы, как уже отмечалось, влечет за собой возникновение разного рода отношений, входящих в предмет различных отраслей права. Поэтому представляется весьма проблематичным создание полноценной общей части, наличие которой предполагает такой закон, как кодекс, и от содержания которой зависит стройность, целостность и законченность законодательного акта. Однако если даже допустить, что такая общая часть будет разработана, возникнет целый ряд серьезных проблем, связанных с содержанием особенной части кодекса. Особенная часть КГС РФ, по мнению его сторонников, должна включать положения об основных институтах государственной службы: о поступлении на государственную службу, прохождении службы, гарантиях и компенсациях на государственной службе и др. При этом, как того требует крупный кодифицированный законодательный акт, в нем должен получить исчерпывающую регламентацию весь круг отношений, возникающих в связи с исполнением государственной службы. В связи с этим возникнет ситуация, при которой два кодифицированных акта (предлагаемый КГС и КЗоТ) будут содержать практически идентичные нормы, что и подтверждает один из проектов КГС, в котором почти дословно воспроизводилось большинство норм КЗоТ, в том числе о порядке заключения трудового и коллективного договоров, о привлечении к материальной ответственности, о рабочем времени и времени отдыха, об охране труда, о порядке рассмотрения трудовых споров и т. д. ——————————— <*> См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. 1998. N 8. С. 21.
Ни с теоретической, ни с практической точки зрения такое положение не может быть признано правомерным и целесообразным. Следует отметить также, что правовое регулирование труда государственных служащих не может быть ограничено рамками КГС. Каким бы исчерпывающим он ни представлялся, он не может охватить все отношения, возникающие в связи с исполнением государственной службы, в частности, отношения, требующие особого правового регулирования. (Например, при совмещении службы с обучением.) Другой трудноразрешимой проблемой, о которой уже упоминалось, является проблема разграничения полномочий, в том числе в области правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, между Российской Федерацией и ее субъектами, если учесть, что в соответствии с действующим Законом о государственной службе субъекты РФ при сохранении основных требований и положений Федерального закона по целому ряду вопросов вправе принимать собственные решения. Максимально полное и непосредственное регулирование КГС РФ всех отношений, связанных с исполнением государственной службы на всех уровнях, как это мыслится, лишит их такого права, что вряд ли будет ими безоговорочно принято. Все сказанное свидетельствует о том, что более правильный путь развития законодательства о государственной службе — совершенствование действующего Закона о государственной службе и принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах. Именно так можно создать государственную службу в Российской Федерации, основанную на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства.
