(«Международное публичное и частное право», N 5, 2002)
К ВСТУПЛЕНИЮ В СИЛУ ДЛЯ РОССИИ КОНВЕНЦИИ О НАЙМЕ И
ТРУДОУСТРОЙСТВЕ МОРЯКОВ (КОНВЕНЦИЯ МОТ 179)
Г. Г. ИВАНОВ
Иванов Г. Г., доктор юридических наук, профессор.
Конвенция о найме и трудоустройстве моряков (далее — Конвенция) была принята Генеральной конференцией Международной организации труда на ее 84-й сессии 22 октября 1996 г. Россия ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 10 июля 2001 г. N 88-ФЗ. В соответствии с п. 3 ст. 9 Конвенции она вступила в силу для России 27 августа 2002 г.
Принимая во внимание широко распространенную практику найма и трудоустройства моряков через специализированные посреднические фирмы (Балтийский и международный морской совет — БИМКО даже разработал специальную проформу соглашения — Crewman — между этими фирмами и работодателями); а также учитывая положения других конвенций, принятых в рамках МОТ, Конвенция призвана упорядочить взаимоотношения между компетентным органом государства и этими службами, а также более четко определить их обязанности.
Согласно подпункту b пункта 1 ст. 1 Конвенции, под «службой найма и трудоустройства» понимается любое лицо, компания, учреждение, агентство или другая организация в государственном или частном секторе, которые занимаются набором моряков по поручению работодателей или трудоустройством моряков у работодателей. Таким образом, в Конвенции сформулированы требования не только к государственным, но и частным службам. Более того, неоправданный количественный рост частных служб по найму и трудоустройству не должен поощряться. Конвенция не ограничивает права государства применять свое законодательство, касающееся найма и трудоустройства моряков, к судам, плавающим под его флагом. Конвенция не требует деления служб найма и трудоустройства на службы, осуществляющие свою деятельность внутри государства, и службы, осуществляющие трудоустройство или набор моряков за рубежом. Государство только определяет, могут ли и при каких условиях эти службы осуществлять такую деятельность.
Согласно ст. 4 Конвенции государство должно обеспечить, чтобы на моряка не возлагалась прямо или косвенно оплата каких-либо сборов или иных издержек в связи с их наймом или предоставлением работы (плата за выдачу свидетельств, паспорта моряка, расходы по личному проезду не рассматриваются в качестве сборов или издержек в связи с наймом). Оно указывает условия, при которых личные данные моряков могут обрабатываться этими службами, в том числе при осуществлении сбора, хранения, подборки и передачи данных третьей стороне, а также определяет условия лицензирования этого вида деятельности (см. об этом ниже).
В государстве должен иметься компетентный орган (министерство, ведомство), уполномоченный издавать нормативные акты, имеющие обязательную силу в отношении найма и трудоустройства моряков. Этот компетентный орган должен контролировать все службы найма и трудоустройства, требовать, чтобы аппарат служб и их персонал состоял из должным образом подготовленных лиц, имеющих соответствующие знания в области морского транспорта; запрещать службам использовать практику или методы, которые имели бы целью помешать или отвратить моряка от получения рабочего места. Согласно ст. 4 Конвенции компетентный орган должен обеспечить наличие страхования или иной системы финансового обеспечения для компенсации морякам денежного ущерба, который они могут понести в связи с невыполнением службой своих обязанностей перед ними. Следует подчеркнуть, что речь идет только о возмещении ущерба, причиненного моряку самой службой, а не работодателем (судовладельцем).
Компетентный орган должен требовать от службы принятия мер, обеспечивающих наличие у работодателя средств для защиты моряков от опасности оказаться оставленными в затруднительном положении в иностранном порту. Однако служба должна принимать такие меры лишь «по мере возможности», поскольку она не имеет в своем распоряжении средств, с помощью которых она может гарантировать выполнение судовладельцем своих обязательств. Эта проблема частично учитывается в конвенциях МОТ о репатриации моряков. Так, согласно ст. 6 Конвенции МОТ 23 орган государственной власти той страны, в которой зарегистрировано судно, обязан, при необходимости, авансом оплачивать члену экипажа его расходы. В Конвенции (пересмотренной) о репатриации моряков 1987 г. (Конвенция МОТ 166) предусмотрено (ст. 5), что, если судовладелец оказался не в состоянии организовать репатриацию или оплатить расходы в связи с репатриацией моряка, компетентный орган государства флага судна организует и оплачивает расходы по репатриации моряка, которые подлежат удержанию с судовладельца.
Компетентный орган обеспечивает наличие соответствующих механизмов и процедур для расследования жалоб, касающихся деятельности служб. Все службы должны рассматривать и давать ответы на жалобы и информировать компетентный орган о каждой неудовлетворенной жалобе.
Основные требования к службам найма и трудоустройства сформулированы в ст. 5 Конвенции. Службы должны обеспечить, чтобы:
а) все моряки имели квалификацию и располагали документами, необходимыми для выполнения соответствующих функций. Согласно ст. 54 Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ), к занятию должностей членов экипажа судна допускаются лица, имеющие дипломы и квалификационные свидетельства, установленные положением о дипломировании членов экипажей судов. Такое Положение было утверждено Постановлением Правительства РФ от 4 августа 1999 г. N 900;
б) трудовые договоры соответствовали действующему законодательству и коллективным договорам. Согласно п. 2 ст. 416 КТМ отношения между судовладельцем и членами экипажа судна — российскими гражданами регулируются законом государства флага судна. В первую очередь, это Трудовой кодекс РФ и принятые на его основе нормативные правовые акты, учитывающие особенности регулирования труда на морском транспорте (глава 51 Трудового кодекса);
в) моряки были информированы о своих правах и обязанностях, указанных в трудовых договорах, до приема на работу и в процессе трудоустройства;
г) морякам предоставлялись соответствующие условия для ознакомления с их трудовыми договорами до и после их подписания и для получения копии трудового договора.
Одновременно с принятием Конвенции Генеральная конференция МОТ приняла Рекомендацию о найме и трудоустройстве моряков (Рекомендация 186), в которой более подробно говорится об обязанностях компетентного органа по отношению к службам найма и трудоустройства.
Для осуществления положений Конвенции в Российской Федерации необходимо принятие соответствующих правовых актов, т. е. эта Конвенция не является самоисполнимой (см. п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Для того чтобы государство, присоединяющееся к Конвенции, имело время для приведения своего законодательства в соответствие с этим договором, а также приняло необходимые нормативные акты, ст. 9 Конвенции предусматривает довольно продолжительный срок ее вступления в силу для государства — члена МОТ — 12 месяцев после даты регистрации его ратификационной грамоты. Как это нередко у нас происходит, на 27 августа 2002 г. такие нормативные акты приняты не были, несмотря на то что некоторые положения Конвенции и Рекомендации могли быть учтены при принятии нормативных правовых актов по лицензированию определенных видов деятельности.
Согласно ст. 2 Конвенции, если созданы или создаются частные службы по найму и трудоустройству, то они должны действовать на территории государства — члена только в соответствии с системой лицензирования или выдачи удостоверений, или с иными формами регулирования. Эта система создается, действует, модифицируется или заменяется только после консультаций с представительными организациями судовладельцев и моряков (в России — это объединения работодателей — судовладельцев (некоммерческие организации) и соответствующие профсоюзы (объединения профсоюзов)). Государство — член посредством национального законодательства или применимых подзаконных актов определяет условия, при которых выдача лицензий службе найма и трудоустройства может приостанавливаться или отменяться в случае нарушения соответствующего законодательства (ст. 4).
Таким образом, обязательному лицензированию подлежит деятельность лишь частных служб по найму и трудоустройству, причем независимо от того, оказываются ли услуги внутри страны или осуществляется трудоустройство моряка за рубежом. Вместе с тем, согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензия требуется лишь на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации (ст. 17 Закона), при этом не проводится различие между частными и государственными службами.
Согласно Перечню федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135, деятельность, связанная с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, осуществляется Министерством внутренних дел России (МВД). При утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 14 июня 2002 г. N 424), имелась возможность учесть соответствующие положения Конвенции, относящиеся к лицензированию, сформулировав их в качестве лицензионных требований, и тем самым выполнить обязательства, принятые на себя Россией в связи с участием в Конвенции.
Необходимо определить компетентный орган в России, на который будут возложены функции по выполнению положений Конвенции. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 г. «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», на МВД возложено осуществление в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию РФ и трудоустройству граждан РФ за пределами территории России. Таким образом, в части внешней миграции компетентным органом является МВД. Это подтверждается и п. 4 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которому разрешение на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов выдается органом МВД при наличии заключения Министерства транспорта РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Вместе с тем роль Минтранса, на наш взгляд, должна быть повышена, поскольку именно на это министерство возложена основная ответственность за эффективность участия России в Морских конференциях МОТ и разрабатываемых в рамках этой организации международных договоров в области регулирования трудовых отношений на морском транспорте. Поэтому было бы вполне логичным возложение на Минтранс функции компетентного органа при осуществлении положений Конвенции 179. Целесообразно также внести изменения в Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, возложив на Минтранс лицензирование деятельности по трудоустройству граждан РФ на суда, плавающие под иностранным флагом. Потребуется и утверждение соответствующего Положения, основанного на требованиях Конвенции 179.
В настоящее время, насколько нам известно, предпринимаются попытки усложнения процедуры трудоустройства граждан РФ на иностранные суда, под предлогом повышения социальной защищенности моряков, путем введения, наряду с лицензированием, обязательной сертификации услуг по найму и трудоустройству. В качестве обоснования такого решения иногда ссылаются на Положение о лицензировании туроператорской деятельности, в котором якобы реализована подобная схема — лицензирование плюс сертификация. Однако это Положение (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95) такой схемы не содержит. В нем лишь говорится о том, что, если оказываются услуги, подлежащие обязательной сертификации, на них клиенту должны быть представлены сертификаты. Похоже, что это предложение совершенно не учитывает законопроект «Об основах технического регулирования в Российской Федерации», с принятием которого будет признан утратившим силу Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» 1993 г. Законопроект устанавливает совершенно иные принципы технического регулирования и обязательной сертификации, в которых нет места для обязательной сертификации услуг по найму и трудоустройству. Более того, Минтранс под обязательной сертификацией понимает сертификацию каждого контракта, заключаемого при посредничестве службы по найму и трудоустройству, имея в виду возможность блокирования выдачи паспорта моряка в том случае, если контракт не одобрен Минтрансом. Здесь необходимо сделать некоторые пояснения. Согласно ФЗ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ, по которому осуществляется выезд и въезд в Россию, признается также паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Согласно ст. 13 Закона паспорт моряка оформляется Минтрансом (Госкомрыболовством) гражданину РФ, работающему на российском судне заграничного плавания, либо гражданину РФ, являющемуся моряком применительно к Конвенции 1958 г. об удостоверениях личности моряков (Конвенция МОТ 108). Таким образом, оформление паспорта моряка должно производиться по заявлению моряка независимо от того, заключил ли он трудовое соглашение самостоятельно или при посредничестве службы по найму и трудоустройству. В Положение о паспорте моряка, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. N 1508, включено положение (п. 2), согласно которому деятельность посреднической организации, которая осуществляет трудоустройство на суда под иностранным флагом, должна соответствовать требованиям, предъявляемым к таким организациям международными конвенциями о найме и трудоустройстве моряков. В этом пункте практически речь идет о Конвенции 179, которую Россия ратифицировала только в 2001 г. и которая вступила в силу для России лишь 27 августа 2002 г. До ратификации Конвенции к этим службам невозможно было предъявить содержащиеся в ней требования, а после ратификации упоминание об этих требованиях излишне.
Остановимся теперь на вопросе, насколько требование по сертификации каждого трудового договора, заключаемого моряком с иностранным работодателем, соответствует российскому законодательству. Согласно п. 2 ст. 27 Конституции РФ каждый имеет право свободно выезжать за пределы России, в том числе для постоянной или временной работы. Он может свободно заключать трудовой договор с иностранным работодателем на согласованных условиях, и какие-либо государственные органы России не вправе вмешиваться в условия такого трудового договора, независимо от того, заключен ли договор самостоятельно или с участием посредника. Как уже отмечалось, правовое положение членов экипажа судна определяется законом государства флага судна. В рамках МОТ принята Конвенция о трудовых договорах моряков (Конвенция МОТ 22, Россия в Конвенции не участвует), согласно п. 3 ст. 3 которой компетентному органу власти должен представляться договор, одобренный судовладельцем и моряком, после чего осуществляется надзор со стороны этого компетентного органа государства (но не иностранного государства). Конвенция 22 устанавливает, что договор не может содержать никакого положения, противоречащего положениям национального законодательства. Кстати, согласно п. 2 ст. 416 КТМ договором может быть предусмотрено, что отношения между судовладельцем и членом экипажа судна — иностранным гражданином — могут регулироваться и законом другого государства, однако это не должно приводить к ухудшению условий труда по сравнению с нормами права того государства, которыми должны регулироваться данные отношения при отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве.
Таким образом, создание обязательной сертификации как услуг служб по найму и трудоустройству, так и каждого договора противоречит действующему российскому законодательству, а выполнение положений Конвенции 179 вполне достижимо через систему лицензирования этого рода деятельности. Следует обратить внимание на то, что среди лицензионных требований и условий, установленных Положением о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами РФ, одним из основных является наличие у лицензиста договора с иностранным работодателем или иностранной посреднической организацией о трудоустройстве граждан России за границей. Ни о какой дополнительной сертификации услуг или отдельных договоров речи не идет.
Основные обязанности службы (или, как иногда ее называют, — крюинговой компании) четко изложены в Конвенции, и требовать от нее большего невозможно. Похоже, что предложения о введении системы обязательной сертификации крюинговых компаний или сертификации конкретных контрактов вызваны не недостатками в работе этих компаний (хотя они и имеют место), а неправильным пониманием их роли в самой системе трудоустройства моряков в иностранных судоходных компаниях. Конвенция содержит лишь требования к службам найма и трудоустройства, а не к компаниям. Даже заключенный при посредничестве первоклассной службы трудовой договор не гарантирует устойчивость финансового положения судовладельца в будущем и неукоснительное выполнение им всех условий этого договора. Для решения этой проблемы существуют иные механизмы. Так, Ассамблея Международной морской организации на своей 22 сессии в 2001 г. приняла Руководство по предоставлению финансового обеспечения в случае оставления моряков без помощи. Согласно Руководству судовладельцы должны установить систему финансового обеспечения, которая бы гарантировала оплату моряку всего неоплаченного вознаграждения и других расходов, понесенных им в период, когда он был оставлен без помощи.
Для имплементации некоторых положений Конвенции потребуется внесение дополнений в законодательство и принятие нормативных правовых актов на уровне Правительства РФ и министерств (ведомств). Как уже отмечалось, для компенсации ущерба моряков, который они могут понести из-за невыполнения службой своих обязанностей, должна быть создана система защиты в форме страхования. Поскольку здесь речь идет о страховании ответственности по договору, оно допускается только в случаях, предусмотренных законом (ст. 932 Гражданского кодекса РФ; п. 3 ст. 3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»).
Положения Конвенции могут применяться к рыбакам или морякам, работающим на морских мобильных прибрежных установках, в той мере, в какой это нужным сочтет компетентный орган. Представляется, что такое решение в России может принять Правительство РФ.
Основываясь на Рекомендации 186, компетентный орган путем принятия соответствующих нормативных правовых актов может установить требования к уровню квалификации и профессиональной подготовки, необходимых для аппарата управления и персонала служб; ведению учета моряков, ищущих работу на судах; медицинскому освидетельствованию, вакцинациям, выдаваемым морякам документам. В частности, в этих нормативных правовых актах могут определяться обязанности служб по хранению документации о моряках и их квалификации, медицинских данных и предшествующей трудовой деятельности; предоставлению морякам информации о его затратах при оформлении документов, обо всех особых условиях работы на конкретном рабочем месте; созданию процедур, обеспечивающих предоставление морякам действительных свидетельств о квалификации и медицинских справок, а также процедур, обеспечивающих получение семьями моряков, находящихся в плавании, соответствующих бесплатных консультаций и информации. Должен быть установлен принцип, в соответствии с которым моряки направлялись бы только к тем работодателям, которые предлагают условия занятости, соответствующие действующему законодательству и коллективным договорам.
Компетентный орган должен поощрять принятие кодексов поведения и этических норм службами найма и трудоустройства.
