(Подзин А. А.) («Российский следователь», 2013, N 20)
ОСОБЕННОСТИ ПЕРЕВОДА ИЛИ ВОССТАНОВЛЕНИЯ НА СЛУЖБЕ В ОМВД
А. А. ПОДЗИН
Подзин Александр Александрович, Московский гуманитарный университет (соискатель).
В статье раскрываются противоречия между теорией и практикой применения таких процедур, как перевод и восстановление по службе. Действительность службы в ОМВД по многим вопросам зависит от субъективного решения начальника (руководителя), в т. ч. и по разрешению таких сложных процедур, как переводы и восстановление.
Ключевые слова: органы внутренних дел, кадры, государственный аппарат, государственная служба.
Peculiarities of transfer or reinstatement in the Department of the Ministry of Internal Affairs A. A. Podzin
The article concerns contradictions between theory and practice of application of such procedures as transfer and reinstatement. Efficacy of the Department of the Ministry of Internal Affairs activities mainly depends on subjective decision of the head thereof including with regard to resolution of such complex procedures as transfers and reinstatement.
Key words: agencies of internal affairs, cadres, state apparatus, state service.
Перевод сотрудника из одного подразделения ОМВД в другое — это давнишняя проблема в системе не только МВД, но и других силовых ведомств. Обычно руководители стараются не отпускать тех сотрудников, которые добросовестно «тянут» службу или находятся на таких должностях, на которые потом никого подыскать невозможно. Парадокс ситуации состоит в том, что от недисциплинированных, конфликтных, некомпетентных сотрудников руководители стараются избавиться в первую очередь, порой даже предлагая вышестоящую должность. Получается, что нерадивым сотрудникам в этом случае куда легче, чем добросовестным. Основная причина переводов сотрудников из одного подразделения в другое — это нехватка кадров. Кадровый голод возник из-за многих факторов, в первую очередь в результате внеочередной аттестации личного состава летом 2011 г. и одновременного сокращения личного состава на 20%. В результате под сокращение и отрицательную аттестацию попали в основном сотрудники, которые непосредственно были задействованы в обеспечении общественной безопасности и охраны общественного порядка. На сегодняшний момент административно-служебные процедуры, связанные с переводом сотрудника из одного подразделения в другое, представляют собой образец бюрократизма и волокиты. И если нет окрика или прямого указания вышестоящего руководства, то перевод очень затруднителен. И многие вынуждены реализовывать свой перевод через увольнение, что само по себе является нонсенсом. Здесь необходимо пояснить ряд моментов. Что такое перевод по службе в ОМВД? В самом общем смысле перевод по службе в ОМВД — это продолжение службы в ОМВД, но в ином подразделении. Инициаторами перевода могут выступать сотрудник органа внутренних дел по различным мотивам (семейные обстоятельства, карьерный рост, высокооплачиваемая должность, поступление на учебу) либо руководитель подразделения, у которого также могут быть свои мотивы (служебная необходимость, указание вышестоящего начальника, желание избавиться от нерадивого или неугодного сотрудника). Ввиду актуальности рассматриваемой административно-служебной процедуры необходимо совершенствование логистики осуществления переводов сотрудников из одного подразделения в другое. Некоторые новеллы по установлению процедуры перевода предусмотрены в ФЗ-342 от 30.11.2011. Например, в контракт, заключаемый с сотрудником органов внутренних дел, назначенным на должность в органах внутренних дел, по которой предусмотрена ротация, включается положение о возможности перевода сотрудника в установленном порядке на иную равнозначную должность, в т. ч. в другую местность, а в случае его отказа — о возможности перевода в установленном порядке на нижестоящую должность или увольнения со службы в органах внутренних дел (ч. 4 ст. 23 ФЗ-342). Перевод сотрудника органов внутренних дел в случаях, установленных ФЗ-342, на вышестоящую, равнозначную или нижестоящую должность в органах внутренних дел, в другую местность либо в связи с его зачислением в образовательное учреждение высшего профессионального образования в сфере внутренних дел допускается с согласия сотрудника, выраженного в письменной форме, если иное не предусмотрено Федеральным законом. Перевод сотрудника органов внутренних дел на вышестоящую должность рядового состава, младшего, среднего или старшего начальствующего состава осуществляется по результатам аттестации и (или) конкурса, за исключением случаев, если назначение сотрудника на вышестоящую должность в органах внутренних дел осуществляется из кадрового резерва, в котором он состоял в соответствии со ст. 78 ФЗ-342. Перевод сотрудника органов внутренних дел на равнозначную должность в органах внутренних дел осуществляется: 1) в связи с необходимостью замещения другой должности в интересах службы либо в порядке ротации в соответствии с ч. 12 ст. 30 ФЗ-342; 2) по состоянию здоровья в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии; 3) по личным или семейным обстоятельствам; 4) в связи с сокращением замещаемой сотрудником должности; 5) в связи с восстановлением сотрудника в должности, которую он замещал ранее, в случае, если эту должность замещает другой сотрудник; 6) в связи с прекращением срочного контракта; 7) в связи с прекращением необходимого для выполнения служебных обязанностей допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну; 8) в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перевод сотрудника органов внутренних дел на нижестоящую должность в органах внутренних дел осуществляется: 1) по состоянию здоровья в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии; 2) по личным или семейным обстоятельствам; 3) в связи с сокращением замещаемой сотрудником должности; 4) в порядке наложения дисциплинарного взыскания; 5) в связи с восстановлением сотрудника в должности, которую он замещал ранее, в случае, если эту должность замещает другой сотрудник и отсутствует равнозначная должность; 6) в связи с прекращением необходимого для выполнения служебных обязанностей допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну; 7) в связи с отказом от перевода на равнозначную должность в порядке ротации в соответствии с ч. 12 ст. 30 ФЗ-342; 8) в связи с несоответствием сотрудника замещаемой должности (с учетом рекомендации аттестационной комиссии); 9) в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перевод сотрудника органов внутренних дел на нижестоящую должность в органах внутренних дел по основанию, предусмотренному п. п. 1, 3, 5 или 6 ч. 7 настоящего перечня, допускается в случае невозможности его перевода на равнозначную должность. При этом сотруднику, переведенному на нижестоящую должность в органах внутренних дел по основанию, предусмотренному п. п. 1, 3 или 5 ч. 7 настоящего перечня, сохраняется должностной оклад в размере, установленном по последней должности, которую он замещал до назначения на нижестоящую должность. При невозможности перевода сотрудника органов внутренних дел на иную должность в органах внутренних дел или его отказе от такого перевода сотрудник подлежит увольнению со службы в органах внутренних дел, за исключением случаев отказа от перевода по основаниям, предусмотренным ч. 3, п. п. 1, 3 и 6 ч. 5, п. 2 ч. 7 и ч. 9 настоящего перечня. При этом контракт с сотрудником расторгается в связи с невозможностью перевода или отказом сотрудника от перевода на иную должность в органах внутренних дел, если иное не предусмотрено Федеральным законом. О невозможности перевода сотрудника кадровым подразделением федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения подготавливается соответствующее заключение. Отказ сотрудника от перевода оформляется рапортом. В случае отказа сотрудника подать рапорт составляется соответствующий акт. Сотрудник органов внутренних дел, непрерывно замещающий одну и ту же должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в течение шести лет, может быть переведен в порядке ротации по решению Президента Российской Федерации, руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя на иную равнозначную должность в той же местности, а при невозможности такого перевода — на иную равнозначную должность в другую местность. В случае отказа без уважительных причин от перевода в порядке ротации сотрудник с его согласия может быть переведен на нижестоящую должность в той же местности, а в случае отказа — уволен со службы в органах внутренних дел. Перевод сотрудника органов внутренних дел на иную должность в органах внутренних дел осуществляется по решению Президента Российской Федерации, руководителя ОМВД и оформляется соответствующим актом, который доводится до сведения сотрудника под расписку. До назначения сотрудника на должность в органах внутренних дел по новому месту службы, оформленного соответствующим актом, с ним сохраняются служебные отношения по прежнему месту службы. Пробельность и проблемность административно-служебной процедуры по вопросу перевода состоит в том, что отсутствует четкая регламентация субъектов перевода, сроков и последовательности действий при осуществлении перевода сотрудника. Изучение ст. 30 ФЗ-342 показывает, что переводы возможны только по усмотрению руководства ОМВД, у сотрудника отсутствует право на перевод в другое подразделение даже по семейным обстоятельствам. Также остается неясным вопрос о том, как будут договариваться руководители при решении вопроса о переводе, за кем из них остается приоритет при разрешении вопроса о переводе. Кто из должностных лиц кадрового подразделения должен обеспечить документальное оформление документов при процедуре перевода и в какой срок? На практике это приводит к тому, что сотрудники, желающие перевестись из одного подразделения в другое, в силу сложности и волокиты перевода, подменяют эту процедуру увольнением из ОМВД и последующим поступлением на службу в другое подразделение. Опасность такой процедуры очевидна: можно уволиться из ОМВД, а затем не быть принятым на службу в органы и утратить социальные гарантии, предоставляемые сотрудникам органов внутренних дел. Излишне говорить о том, что любая процедура, которая носит непонятный, нерегламентированный характер, является полем для правонарушений и злоупотреблений. Так как процедура не конкретизирована, то и, соответственно, не конкретизированы субъекты этой процедуры, и никто персонально не несет ответственности за волокиту и бюрократизм при (не)переводе сотрудника. И наоборот, противоположная ситуация по процедуре перевода имеет место в случае перевода начальника (руководителя) УМВД — ОМВД из одного региона в другой, из одного подразделения в другое, где перевод осуществляется оперативно, без проволочек, причем переводы осуществляются групповые. Перемещенный (назначенный) начальник приводит свою команду якобы для эффективной деятельности, хотя результаты наблюдений по таким фактам говорят о клановых группировках в ОМВД. На наш взгляд, подобная порочная практика должна быть запрещена законодательно, т. к. является условием для злоупотреблений, коррупции, порождает конфликт интересов между сотрудниками, создает протекционизм по службе. Еще одной разновидностью перевода по службе в ОМВД является возможность прикомандирования сотрудника органов внутренних дел для выполнения служебных задач к федеральному органу государственной власти, иному государственному органу с оставлением в кадрах органов внутренних дел (ст. 32 ФЗ-342). Разумеется, этот вид процедуры прохождения службы также нуждается в детальной регламентации. Кадровые подразделения не готовы к правильному оформлению личного дела и контракта сотрудника при его откомандировании в иной государственный орган. В практической деятельности кадровые подразделения никакой процедуры по этому вопросу не проводят, в лучшем случае составляется приказ по личному составу о приостановлении службы в ОМВД со ссылкой на ст. 37 ФЗ-342. При этом необходимо различать две совершенно различные процедуры: прикомандирование сотрудника и приостановление службы. Принципиальное отличие состоит в том, что нахождение сотрудника в командировке означает сохранение всех правоотношений по службе в ОМВД (денежное довольствие, стаж службы, присвоение званий, назначение на должность, исчисление выслуги лет), приостановление службы означает временный перерыв во всех правоотношениях с сотрудником ОМВД, приостановление действия контракта с сотрудником. При этом ст. 32 ФЗ-342 особо оговаривает обязательность перевода в особых условиях. В период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции, в условиях вооруженного конфликта, при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций допускается в порядке, определяемом МВД России, на срок не более шести месяцев в течение календарного года изменение режима служебного времени сотрудника органов внутренних дел, возложение на него дополнительных обязанностей, командирование его в другую местность, временный перевод его в другое подразделение без изменения характера службы в органах внутренних дел и установление иных особых условий и дополнительных ограничений без согласия сотрудника. В случае отказа сотрудника органов внутренних дел без уважительных причин от прохождения службы в органах внутренних дел в особых случаях такое поведение сотрудника будет являться основанием для освобождения его от замещаемой должности в органах внутренних дел, расторжения контракта и увольнения со службы в органах внутренних дел в соответствии с ФЗ-342. Другой самостоятельной административно-служебной процедурой является восстановление сотрудника на службе в органах внутренних дел. Процедура восстановления, равно как и перевода по службе, далека от совершенства. Несовершенство состоит в том, что также нет четкой, конкретной процедуры восстановления по службе. Согласно результатам проведенного нами опроса нередки случаи, когда сотрудник, восстановленный по службе на основании судебного решения, не может быть назначен на прежнюю должность, т. к. ее сократили или переименовали. В этой ситуации сотрудник несколько месяцев находится в распоряжении начальника ОМВД, который его же незаконно или ошибочно увольнял со службы. Несмотря на то что сотрудник органов внутренних дел, подлежащий восстановлению на службе в органах внутренних дел, должен быть восстановлен в прежней должности, при невозможности назначить его на прежнюю должность с его согласия он может быть назначен на равнозначную должность в органах внутренних дел (ч. 4 ст. 74 ФЗ-342). По данным УК ГУ МВД России по г. Москве <1>, после летней аттестации 2011 г. на основании судебного решения на службе были восстановлены 184 сотрудника органов внутренних дел. Проведенные нами исследования показали различное понимание содержания этой процедуры. От полного отрицания существования такой процедуры, несмотря на закрепление ее в ст. 74 ФЗ-342, до сужения понимания восстановления только на основании судебного решения. При опросе сотрудников кадрового аппарата на вопрос, какова у вас практика процедуры восстановления на службе в ОМВД, был получен ответ: «Мы никого не восстанавливаем, только вновь принимаем на службу». Другая часть респондентов на этот вопрос ответила, что «восстановление по службе возможно только при наличии судебного решения, вступившего в законную силу». Сравним, в чем принципиальная разница между восстановлением и приемом на службу. Части 5 — 6 ст. 74 ФЗ-342 закрепляют правовые последствия восстановления по службе. ——————————— <1> Кадровая работа ГУМВД по г. Москве // URL: http://petrovka38.ru/.
Прежде всего сотрудник органов внутренних дел подлежит восстановлению в прежней должности и (или) специальном звании (ч. 1 ст. 74 ФЗ-342). Сотруднику органов внутренних дел, восстановленному на службе в органах внутренних дел, время вынужденного прогула засчитывается в стаж службы в органах внутренних дел, дающий право на дополнительный отпуск, ежемесячную надбавку за стаж службы (выслугу лет), пенсию за выслугу лет и на иные социальные гарантии, установленные законодательством Российской Федерации, а также в срок выслуги в специальном звании для присвоения очередного специального звания. Сотруднику органов внутренних дел, восстановленному на службе в органах внутренних дел, выплачивается не полученное (недополученное) им за время вынужденного прогула денежное довольствие, установленное по замещаемой им ранее должности в органах внутренних дел, и (или) компенсируется разница между денежным довольствием, получаемым им по последней должности в органах внутренних дел, и фактическим заработком, полученным в период вынужденного перерыва в службе. При приеме на службу в органы внутренних дел вначале устанавливается испытательный срок, затем сотрудник назначается на должность, ему присваивается специальное звание, т. е. вся процедура осуществляется впервые. При восстановлении процедуры приема нет, а имеет место восстановление незаконно прекращенных правоотношений по службе. При этом принять на службу в органы внутренних дел можно до достижения кандидатом 35-летнего возраста, в то время как для восстановления по службе возрастных ограничений не предусмотрено. Процедура восстановления предусматривает восстановление в должности, в звании, в социальных гарантиях и льготах. Сам по себе институт восстановления по службе необходим, т. к. в реальной действительности не исключено принятие ошибочных решений, в результате которого сотрудник органов внутренних дел может быть незаконно уволенным со службы в органах внутренних дел, освобожденным, отстраненным от должности или переведенным на другую должность в органах внутренних дел либо незаконно лишенным специального звания. Для того чтобы исправить допущенную ошибку, необходима процедура восстановления по службе, которая является своеобразной гарантией защиты прав и интересов сотрудников органов внутренних дел. Восстановление по службе — это своего рода процедура реабилитации сотрудника, в отношении которого было принято ошибочное решение об увольнении из органов внутренних дел, отстранении от должности, незаконном переводе или лишении специального звания. Сущность восстановления по службе можно оценить как отмену ранее принятого решения в отношении сотрудника и возвращение ему существовавшего до принятия ошибочного решения правового статуса. Основанием для восстановления сотрудника органов внутренних дел на службе в органах внутренних дел является решение руководителя (начальника) ОМВД или уполномоченного руководителя либо вступившее в законную силу решение суда. Если сотрудник уволился по собственному желанию из органов или в связи с сокращением штатов, то впоследствии у него есть право быть вновь (повторно) принятым на службу в ОМВД до достижения им возрастного ограничения для пребывания на службе в органах внутренних дел, но право на восстановление на службе у него отсутствует, т. к. никакого ошибочного решения об увольнении из органов внутренних дел не принималось. Еще одним основанием для восстановления сотрудника на службе в ОМВД является отмена судебного решения о признании его в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) об объявлении его умершим (в случае, если он безвестно отсутствовал в связи со служебными обстоятельствами по не зависящим от него причинам). Такой гражданин восстанавливается, как правило, в равнозначной должности после отмены судом решения о признании его безвестно отсутствующим и (или) об объявлении его умершим. Статья 74 ФЗ-342 и по этой процедуре косвенно защищает интересы руководства (начальника) ОМВД, объясняется это тем, что ответственность за принятие ошибочного или незаконного решения влечет лишь дисциплинарную или (и) материальную ответственность. Руководитель ОМВД, принявший с нарушением закона решение об увольнении сотрудника органов внутренних дел со службы в органах внутренних дел, о его освобождении, отстранении от должности или переводе на другую должность в органах внутренних дел либо задержавший исполнение решения о восстановлении сотрудника в прежней должности и (или) специальном звании, несет лишь дисциплинарную и материальную ответственность в соответствии с ФЗ-342. Сотрудники органов внутренних дел, признанные в установленном порядке незаконно или необоснованно перемещенными по службе, отстраненными от занимаемой должности либо пониженными в должности, восстанавливаются в прежней штатной должности приказами начальников, которым предоставлено право назначения на должность, либо приказами вышестоящих начальников в пределах предоставленной компетенции. Основанием для издания приказов о восстановлении на службе являются утвержденные указанными начальниками заключения служебных проверок, а также вступившие в силу решения суда о признании увольнения незаконным. Для лиц, уволенных в связи с осуждением за преступление после вступления обвинительного приговора в законную силу, а также для лиц, лишенных по данной причине специальных званий, но затем реабилитированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке, основанием для восстановления на службе и в специальном звании являются соответствующие документы о реабилитации (ст. ст. 133 — 139 УПК РФ). Сотрудникам органов внутренних дел, уволенным со службы в связи с осуждением за преступление, а затем реабилитированным в установленном порядке, возмещение причиненного ущерба осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. В заключениях о восстановлении сотрудников на службе в органах внутренних дел и специальном звании указываются периоды, засчитываемые в выслугу лет, дающую право на пенсию, а также на получение процентной надбавки за выслугу лет, выслугу и в срок выслуги в специальном звании. Засчитываемые в службу периоды указываются в приказе о восстановлении сотрудника на службе в органах внутренних дел и специальном звании. Указанные периоды засчитываются в службу в календарном либо льготном исчислении в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Представления к восстановлению сотрудников в прежних специальных званиях направляются: для лиц младшего начальствующего состава — в кадровые подразделения органов внутренних дел, начальники которых приняли решение о снижении в специальном звании; для лиц среднего и старшего начальствующего состава — в ДГСК МВД России. В приказах о восстановлении сотрудников в должности, специальном звании на службе указываются их должности, должностные оклады и установленные надбавки и периоды, за которые им выплачивается денежное довольствие.
Литература
1. Агафонов С. И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 2. Булавин С. П. Преемственность в национальном законодательстве в условиях глобализации // Административное право и процесс. 2012. N 2. 3. Выступление Президента Российской Федерации на расширенной коллегии МВД России за 2012 год // Вестник кадровой политики МВД России. 2012. N 1(17). 4. Гайдов В. Б. Правовой статус должности правоохранительной службы // Полицейское право. Научно-практический журнал. Омск: Издательство Омского юридического института, 2006. 5. Журавлева Г. Е. Правовое и организационное обеспечение приема на службу и замещение должностей в ОВД по конкурсу: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 6. Кикоть В. Я. Социальное управление. Теория, методология, практика. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. 7. Колонтаевская И. Ф. Происхождение полиции как органа обеспечения правопорядка и общественной безопасности // Адвокатская практика. 2006. N 4. 8. Концепция кадровой политики Министерства внутренних дел РФ в органах внутренних дел (на период до 2020 г.) // URL: http://www. police-mvd. ru/index. php? option=com_content&view;=article&id;=228:—————-2020-catid=1:latest-news&Itemid;=50http. 9. Кубышко В. Л. Сила обновления // Щит и меч. 2011. 19 октября. 10. Кубышко В. Л., Адаев А. И. и др. Психологическое обеспечение профилактики нарушений служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел: Учебно-методическое пособие. М.: ЦОКР МВД России, 2008. 11. Кушнерев В. В. Государственная служба в органах внутренних дел: Учебное пособие. Белгород: Белгородский юридический институт МВД России, 2004. 12. Меркулов В. Г. Административные регламенты в деятельности МВД России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2012. 13. Параносенков П. М. Правовые основы деятельности полиции Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. N 5. 14. Пашин В. М., Кобозев А. А. Проблемы кадровой доктрины в системе МВД России // Административное и муниципальное право. 2013. N 1. 15. Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. N 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ» // Российская газета. 2009. 28 декабря.
