Д. Абрамов, прокурор отдела по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам прокуратуры Ростовской области.
Е. Беркович, прокурор Октябрьского района г. Ростова — на — Дону.
Целевая и систематическая деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов является естественной и эффективной предпосылкой использования заявлений в защиту неопределенного круга лиц (неперсонифицированного общественного интереса), являющегося одновременно и способом защиты прав и свобод граждан, государства, общества. Данная мера актуальна именно сейчас, поскольку практически только прокуратура в силу особенностей ее государственно — правового статуса обладает возможностью отслеживать спорные правовые акты нормативного и индивидуального характера, не защищая свои корпоративные интересы.
Следует также отметить, что возбужденное по заявлению прокурора дело в интересах неопределенного круга лиц выступает чаще всего как правовой спор о правомерности нормативного акта; принципиально возможно предъявление заявления о признании незаконным индивидуального правового акта (например, при защите избирательных прав граждан). Такие дела рассматриваются в настоящее время в судах общей юрисдикции по правилам ГПК РСФСР с теми особенностями, которые могут быть установлены нормами материального права.
В качестве примера защиты неперсонифицированного интереса путем предъявления заявления в суд без оспаривания нормативного правового акта можно привести следующее дело. Прокурор Ростовской области обратился в областной суд с заявлением о признании незаконным постановления окружной избирательной комиссии о регистрации одного из кандидатов в депутаты Государственной Думы по мотиву нарушения им требований п. 2 ст. 28, п. 1 ст. 32 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В силу п. 10 ст. 21 этого Закона, а также аналогичного положения п. 6 ст. 18 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» решение избирательной комиссии, как противоречащее федеральным законам или законам субъектов Федерации либо принятое с превышением установленных полномочий, подлежит отмене судом.
Решением Ростовского областного суда заявление прокурора области удовлетворено, указанное постановление признано незаконным и отменено. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ решение оставлено без изменения.
Вместе с тем следует отметить, что в п. 4 ст. 63 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. указан перечень лиц, наделенных правом обжалования решений (действий, бездействия) избирательных комиссий. Из текста данной нормы не следует, что в защиту конкретного лица или неопределенного круга лиц в суде может выступить прокурор. Безусловно, данное законоположение не может толковаться как ограничение полномочий прокурора по обращению в суд с требованиями о признании правовых актов незаконными (ст. ст. 22 и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако с целью исключения коллизий в толковании этих самостоятельных нормативных актов, принятых в разное время и не вытекающих друг из друга, было бы логично дополнить п. 4 ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях…» указанием на право прокурора обратиться в суд за защитой избирательных прав граждан.
В некоторых случаях прокуроры не всегда занимают активную позицию по защите прав и свобод граждан. И здесь необходима соответствующая позиция судебных органов, рассматривающих обращения прокурора.
И. о. прокурора города обратился в суд с заявлением о признании недействительным решения городской Думы «О введении годового именного талона — вкладыша для пассажиров, пользующихся правом льготного (бесплатного) проезда в городском муниципальном пассажирском транспорте по удостоверениям», сославшись на то, что данный нормативный акт по своему содержанию противоречит требованиям федерального законодательства, нормы которого предусматривают право отдельных категорий граждан на бесплатное пользование услугами общественного пассажирского транспорта по предъявлении служебного удостоверения. В частности, п. п. 1 — 2 решения утверждена единая форма годового именного талона — вкладыша к удостоверению, с 1 февраля 1999 г. в г. Ростове — на — Дону введен годовой именной талон — вкладыш; п. 3 решения предусматривал, что при отсутствии годового именного талона к удостоверению с 1 марта 1999 г. пассажиры оплачивают проезд на общих основаниях; при этом в п. 3.1 перечислялись отдельные категории граждан, которые в порядке исключения вправе пользоваться услугами транспорта без предъявления талона; п. 4 предусматривал, что иногородние граждане, имеющие право бесплатного проезда по соответствующему удостоверению, пользуются льготным проездом по предъявлении такого удостоверения.
Ленинский районный суд г. Ростова — на — Дону заявление удовлетворил частично: п. п. 3 и 3.1 решения городской Думы и решение о внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 22 декабря 1998 г. «О введении годового именного талона — вкладыша для пассажиров, пользующихся правом льготного (бесплатного) проезда в городском муниципальном пассажирском транспорте по удостоверениям» признаны недействительными; в удовлетворении остальной части заявления прокурору отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда решение оставлено без изменения, а кассационный протест прокурора — без удовлетворения.
Принимая решение об удовлетворении заявления прокурора в части признания недействительным п. п. 3 и 3.1 указанного решения городской Думы, а также решения городской Думы от 16 февраля 1999 г., суд сослался на то, что установленная Думой обязанность по оплате проезда на общих основаниях гражданами, пользующимися в силу различных федеральных законов льготой по бесплатному проезду в общественном транспорте, при отсутствии годового талона — вкладыша противоречит требованиям федерального законодательства, имеющего прямое действие, и, более того, отменяет эту льготу; городская Дума не вправе ограничивать права граждан, гарантированные на федеральном уровне (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кроме того, суд указал, что федеральные законы, устанавливающие для отдельных категорий граждан право бесплатного проезда по предъявлении соответствующего удостоверения, действуют независимо от того, приняты или нет подзаконные акты о порядке реализации данной льготы.
В то же время доводы прокурора о незаконности п. п. 1 — 2, 4 — 7 решения по тем же основаниям судом отвергнуты со ссылкой на то, что эти пункты соответствуют требованиям закона по содержанию и с точки зрения пределов компетенции органа местного самоуправления не нарушают прав и свобод граждан.
Постановлением президиума Ростовского областного суда оставлен без удовлетворения протест прокурора области в части отказа в удовлетворении заявления по тем мотивам, что суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, выводы суда в части отказа прокурору в иске не противоречат ни Конституции РФ, ни нормам федеральных законов, устанавливающих сами льготы на бесплатный проезд и порядок их реализации.
Подобных примеров немало.
Представляется, что необходимо ускорить разработку и внедрение в практику единой по структуре и процедуре (а также нормативно — правовому регулированию) системы административной юстиции, которая стала бы способом разрешения различных публично — правовых споров (в административных правоотношениях, в ходе реализации избирательных прав и других сугубо публичных прав, перечень которых может быть приведен в нормативном акте, определяющем процедуру рассмотрения подобных дел). Практика многих зарубежных государств (Франции, Германии, Австрии и др.) свидетельствует в пользу такого подхода. Именно в системе административной юстиции возможно было бы эффективное (с точки зрения экономичности и подготовленности суда) рассмотрение дел и по заявлениям прокуроров в защиту общего интереса, в том числе об оспаривании нормативных актов различных уровней, предъявленных как в интересах граждан, так и юридических лиц.
