(Чермянинов Д. В.) («Российская юстиция», 2013, N 10)
НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В ТАМОЖЕННОМ ДЕЛЕ
Д. В. ЧЕРМЯНИНОВ
Чермянинов Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии.
На основании имеющихся исследований по вопросу о соотношении терминов «надзор» и «контроль» автор делает вывод о некорректном использовании последнего в действующем таможенном законодательстве и предлагает свою дефиницию таможенного надзора.
Abstract is based on the available studies on the relationship between the terms «supervision» and «control», the author concludes that incorrect use of the meanings in the current customs law.
Соотношение понятий «контроль» и «надзор» исследовалось различными авторами неоднократно <1>, выделялись их различия <2>, отмечалось, что мнений по данному вопросу существует много, и предлагалось не использовать в нормативно-правовых актах эти понятия в качестве синонимов. ——————————— <1> К примеру, см.: Андреева Ю. А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. N 2; Нестеров А. В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3; Погодина Н. А., Карелин К. В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. N 3; и др. <2> См.: Беляев В. П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории): Монография. Белгород: Издательство Белгородского университета потребительской кооперации «Кооперативное образование», 2001. С. 97.
Изучение научной, учебной литературы, а также действующих в таможенном деле нормативных актов дает основание полагать, что в данной сфере общественных отношений также четкого разграничения «надзора» и «контроля» нет. С учетом этого обстоятельства целью данной статьи является изучение соответствующих форм и инструментов административного воздействия, применяемых таможенными органами Российской Федерации для обеспечения законности. В первую очередь следует обратить внимание, что словосочетание «таможенный надзор» ни в нормативных актах, ни в научной литературе не употребляется, всюду применяется только понятие «таможенный контроль». В этом легко убедиться, ознакомившись с разделом 3 Таможенного кодекса Таможенного союза <3> (далее ТК ТС), главами 19, 20 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» <4> (далее Закон о таможенном регулировании) или с формулировками некоторых ученых <5>. ——————————— <3> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. <4> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252. <5> См.: Погодина Н. А., Карелин К. В. Указ. соч.
Означает ли это, что в таможенном деле надзора не существует? Автору удалось найти иное мнение только у Д. Н. Бахраха, который считает, что специализированные действия органов исполнительной власти, направленные на обеспечение специальных правил (в том числе таможенных), являются примером административного надзора <6>. ——————————— <6> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 405.
Попробуем разобраться, какие же действия, совершаемые таможенными органами, следует считать контролем, а какие — надзором. Согласно приведенной в ст. 4 ТК ТС терминологии, таможенный контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза. В соответствии с ч. 2 ст. 95 ТК ТС таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении следующих объектов: 1) товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию в соответствии с настоящим Кодексом; 2) таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза; 3) деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур; 4) лиц, пересекающих таможенную границу. Формами таможенного контроля являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности; таможенная проверка <7>. ——————————— <7> Статья 110 ТК ТС.
Кроме того, Федеральной таможенной службой Российской Федерации (ФТС РФ) утверждены Методические рекомендации по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела <8>. В данном документе под ведомственным контролем понимается деятельность таможенных органов, направленная на обеспечение соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле при принятии таможенными органами решений и совершении таможенными органами или должностными лицами таможенных органов действий (бездействия) при реализации ими задач и функций в области таможенного дела, а объектами данного контроля являются решения таможенных органов, действия (бездействие) таможенных органов или должностных лиц таможенных органов, принятые и совершенные в области таможенного дела, а также решения, вынесенные по результатам ведомственного контроля. ——————————— <8> Распоряжение ФТС России от 12.07.2011 N 118-р «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела» (ред. от 04.12.2012). Документ опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс».
В ст. 8 этого распоряжения ФТС РФ уточняется, что таможенный контроль может проводиться одновременно с ведомственным контролем, но при этом необходимо различать объекты двух разных видов контроля. Думается, что во избежание путаницы в рассматриваемом случае следует заострить внимание не на разности объектов контроля (хотя она, безусловно, существует), а на разных формах реализации властных полномочий органов исполнительной власти, применяемых в двух различных типах организации власти-подчинения (функционального и линейного). Проанализируем базовые элементы таможенного контроля с целью их уточнения. Ранее автор обосновал два момента: — главный принцип построения таможенных правоотношений заключается в том, что любое заинтересованное лицо вправе перемещать через таможенную границу товары, но пользоваться и распоряжаться ими может только после выпуска в соответствии с заявленной таможенной процедурой (уплаты причитающихся таможенных платежей); — основная функция таможенных органов — фискальная <9>. ——————————— <9> Чермянинов Д. В. Таможенное право: Учебник / Отв. ред. Д. Н. Бахрах. М.: Издательство «Юрайт», 2011. С. 38, 47 соответственно.
Это означает, что при реализации своих властных полномочий таможенные органы уделяют особое внимание не лицам, пересекающим таможенную границу, а перемещаемым ими товарам, так как последние являются объектами для начисления таможенных пошлин и налогов <10>. Они отслеживают порядок совершения установленных таможенным законодательством таможенных операций, совершаемых лицами, перемещающими товары, а также лицами, оказывающими услуги, связанные с перемещением данных товаров. Речь идет о таможенных перевозчиках, владельцах складов временного хранения (СВХ), владельцах таможенных складов (ТС), таможенных представителях. При этом должностные лица таможенных органов совершают действия, целью которых является проверка корректности реализации заинтересованными лицами относительных прав, реализуемых в рамках существующей в таможенном деле разрешительной системы <11>: ——————————— <10> См.: ч. 1 ст. 75 ТК ТС. <11> Подробнее см.: Чермянинов Д. В. О специфических формах проявления разрешительной системы в таможенном деле Российской Федерации // Инновации в современном мире: цели, приоритеты решения: Материалы II Международного научно-практического форума (Екатеринбург, апрель 2013 г.). Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления и права, 2013. Часть II. С. 230 — 240.
— правильность декларирования перемещаемых через таможенную границу товаров (включает внесение всех утвержденных сведений) <12>; ——————————— <12> См.: решение Комиссии Таможенного союза от 20.05.2010 N 257 «Об Инструкциях по заполнению таможенных деклараций и формах таможенных деклараций» (вместе с «Инструкцией о порядке заполнения декларации на товары») (ред. от 31.01.2013) // Таможенный вестник. 2010. N 12. Июнь (начало), Таможенный вестник. 2010. N 13. Июль (Инструкция — продолжение), Таможенный вестник. 2010. N 15. Август (Инструкция — продолжение), Таможенный вестник. 2010. N 17. Сентябрь (Инструкция — окончание); решение Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 287 «Об утверждении формы пассажирской таможенной декларации и порядка заполнения пассажирской таможенной декларации» // Официальный сайт Комиссии Таможенного союза: http://www. tsouz. ru/.
— соблюдение декларантом заявленной в отношении товаров таможенной процедуры; — соблюдение предпринимателем в области таможенного дела требований и условий его деятельности. Например, из анализа таможенного законодательства и действующих в таможенном деле подзаконных актов, регламентирующих деятельность предпринимателей в таможенном деле, следует, что после вручения соискателям свидетельства таможенные органы отслеживают: 1) обустройство, эксплуатацию объектов и транспортных средств, используемых предпринимателями в рамках своей деятельности, а также выполнение требований, предъявляемых к организации работы обладателя свидетельства. Для установления соответствия данных обстоятельств требованиям таможенного законодательства таможенными органами могут проверяться: — соответствие помещений, эксплуатируемых обладателями свидетельств (складских, подсобных помещений и т. д.) техническим, санитарным, противопожарным и иным требованиям, установленным законодательством РФ; — режим работы объекта, эксплуатируемого обладателем свидетельства (СВХ, ТС, магазина беспошлинной торговли, далее — МБТ), а также соответствие используемых площадей данным, представленным в таможенный орган для получения свидетельства; — выполнение обладателем свидетельства конкретных требований, предъявленных таможенным органом к обустройству эксплуатируемого им объекта (к примеру, наличие на СВХ или ТС двойного запорного устройства, одно из которых находилось бы в ведении таможенного органа); — наличие у обладателя свидетельства или на используемом им объекте автоматизированных средств обработки информации, программных продуктов, необходимого складского оборудования, средств связи, оргтехники, мебели, специальных помещений для работы должностных лиц таможенных органов, транспортных средств, комплектация которых соответствует правилам оборудования транспортных средств (контейнеров) для перевозки товаров под таможенными пломбами; — лица, находящиеся на территории, эксплуатируемой обладателями свидетельств; 2) оборот товаров, помещаемых на СВХ, а также под таможенную процедуру ТС или беспошлинной торговли. В данном случае таможенные органы основное внимание уделяют тому, чтобы не допустить наличие товаров, не подлежащих хранению на территории СВХ, ТС (например, российские товары, товары, запрещенные к ввозу на таможенную территорию РФ, или товары, не прошедшие процедуру таможенного оформления в соответствии с действующим таможенным законодательством), и проверяют: — фактическое наличие товаров и товарных партий (а также их целевое использование), помещенных на СВХ, находящихся на складе МБТ или помещенных под таможенную процедуру ТС; — соблюдение сроков хранения товаров на СВХ и ТС; — корректность ведения складской документации (книг учета товаров), содержащей информацию о приеме и выдаче товаров; — соблюдение правил складирования товаров, правил товарного соседства и режима хранения товаров; — соответствие действий, осуществляемых обладателем свидетельства с товарами, помещенными на СВХ или оформленными в соответствии с таможенной процедурой ТС, требованиям таможенного законодательства; — наличие средств идентификации хранимых товаров (наличие соответствующих деклараций, документов учета, пломб, наложенных таможенными органами РФ, и т. д.); 3) отчетность обладателей свидетельств перед таможенными органами. В соответствии с установленными правилами таможенные представители, владельцы СВХ, ТС, МБТ, таможенные перевозчики обязаны представлять в таможенные органы отчетность о хранящихся, перевозимых и оформляемых товарах по установленным формам. На основании анализа данных, содержащихся в отчетности, представленной обладателями свидетельств, таможенные органы проверяют: — своевременность представления соответствующих отчетов (в ряде случаев при наличии достаточных оснований. Таможенный орган вправе обязать обладателя свидетельства представить внеочередной отчет); — соответствие представленных отчетов установленным формам отчетности; — правильность и полноту представленных сведений; — соблюдение правил и сроков хранения отчетной документации; 4) иные условия и документы, необходимые для осуществления деятельности обладателя свидетельства, часть которых оформляется помимо таможенных органов. К указанным документам и условиям можно отнести: — договоры о страховании риска ответственности таможенного представителя за нарушение договоров с представляемым лицом или договор страхования деятельности таможенного перевозчика, сроки действия которых не могут быть меньше сроков действия соответствующего свидетельства; — наличие в штате таможенного представителя квалифицированных специалистов по таможенному оформлению. При выявлении нарушений, связанных с соблюдением перечисленных требований, а также правил перемещения товаров через таможенную границу, их декларированием, соблюдением заявленной в декларации таможенной процедуры, таможенные органы привлекают участников ВЭД или предпринимателей в области таможенного дела к административной ответственности в соответствии с положениями главы 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <13>. ——————————— <13> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Все перечисленные мероприятия отвечают признакам, которые Д. Н. Бахрах <14>, Н. А. Погодина, К. В. Карелин <15> признают характерными именно для административного надзора, а именно: ——————————— <14> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. С. 404, 405. <15> Погодина Н. А., Карелин К. В. Указ. соч.
— субъектами надзорной деятельности являются структуры и должностные лица органов исполнительной власти (в нашем случае — таможенные органы); — административный надзор является узкоспециализированным, т. е. направлен на соблюдение специальных правил и норм; — административный надзор носит инициативный характер (решение о его формах, порядке и сроках проведения принимают таможенные органы); — административный надзор осуществляется в отношении тех субъектов, которые властным субъектам организационно не подчинены (то есть в рамках реализации таможенными органами функциональной власти); — административный надзор всегда предполагает применение мер административного принуждения, и органы административного надзора владеют арсеналом мер административного пресечения (КоАП РФ предусматривает меры административного пресечения и наказания, применяемые таможенными органами РФ). Таким образом, можно сделать вывод, что в существующем таможенном законодательстве термин «таможенный контроль» применяется некорректно и его следует заменить таможенным надзором. С учетом изложенных в данной статье доводов автор предлагает включить в понятийный аппарат следующую дефиницию. Таможенный надзор — проверка таможенными органами подчиненных по функциональному признаку лиц с целью установления строгого соответствия совершаемых ими действий и/или осуществляемой деятельности нормам таможенного права и применения в отношении правонарушителей мер административного воздействия, предусмотренных КоАП РФ. Исходя из изложенного таможенный контроль отличается от надзора тем, что проводится таможенными органами только в отношении линейно подчиненных таможенных органов в рамках системы ФТС РФ — региональное таможенное управление — таможня — таможенный пост <16>. ——————————— <16> К примеру, см.: Приказ ФТС РФ от 12.01.2005 N 7 «Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне» (ред. от 19.03.2010) (зарегистрировано в Минюсте РФ 28.03.2005 N 6442) // Российская газета. 2005. 8 апреля.
Таким образом, контроль в таможенной сфере также служит обеспечению законности, но от таможенного надзора отличается: — регламентирующими его проведение нормативными актами; — объектами контроля; — применением дисциплинарного воздействия в отношении правонарушителей.
