(Федосеева Н. Н., Чайковская М. А.) («Российская юстиция», 2011, N 11)
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА <*>
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА, М. А. ЧАЙКОВСКАЯ
——————————— <*> Работа выполнена в рамках реализации Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы».
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры государственных и международных правовых дисциплин Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета.
Чайковская М. А., ассистент кафедры государственных и международных правовых дисциплин Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета.
В статье характеризуется сущность концепции электронного государства, а также анализируются легальные и доктринальные подходы к определению данного термина.
Ключевые слова: электронное государство, электронное правительство, трансформация государственного управления, государственные услуги.
In article the essence of the concept of the electronic state is characterized, and also are analyzed legal and science approaches to definition of the given term.
Построение глобального открытого информационного общества привело к реализации практически во всех странах мира концепции электронного государства, основанной на трансформации государственного управления при широком использовании информационных технологий в процессе государственной деятельности и оказании государственных услуг. Известно, что первоначально теория трансформации государственного механизма в условиях глобализации появилась в 1978 г. в работе профессоров Нью-Йоркского университета П. Бредли и А. Хула «Трансформация форм государственной системы: публичное (государственное) принуждение и административная юрисдикция», а сам термин «electronic government» начал широко использоваться во времена президента США Билла Клинтона. Англоязычный термин e-government достаточно многозначен. Широко распространенный в России его перевод — «электронное правительство». Однако это только одно из его значений. В современном английском языке, например в международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по правам человека, термин «government» применяется для обозначения государства как политического института в целом, представленного тремя ветвями власти, а не только центральным органом исполнительной власти (правительством) <2>. ——————————— <2> Туронок С. Г. Интернет в политике: Политические аспекты новых информационно-коммуникативных технологий: Курс лекций. М.: Международный университет (в Москве), 2003.
И действительно, когда в современной литературе различного рода говорят об «электронном правительстве», фактически речь идет об «электронном государстве», «электронном государственном аппарате», «электронной инфраструктуре государства», «государстве информационного общества» и о самом этом обществе, которое также превращается в информационное, приобретая совершенно новые и прежде несвойственные ему черты <3>. ——————————— <3> Электронное правительство // Твоя война; www. warweb. ru.
Поэтому многие российские специалисты подчеркивают, что перевод рассматриваемого термина как «электронное государство» более удачно отражает содержание программ информатизации государства, нежели «электронное правительство» или «электронная администрация» <4>. ——————————— <4> См.: Информационные ресурсы развития Российской Федерации. Правовые проблемы. М., 2003. С. 372; Богдановская И. Ю. Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты) // http:// www. parkmedia. ru/ conf. asp? ob_No=346 (29.01.2007); Электронное государство // http:// egg. elrussia. ru/ index. php/ Электронное_государство; Степанов О. А. Проблема обеспечения общественной безопасности в условиях создания «электронного государства» // Государство и право. 2006. N 1. С. 62 — 67.
Данная точка зрения наиболее справедлива, так как предлагаемый термин касается, хотя и в разной степени, всех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Конечно, это не означает сосуществования двух государств — бумажного и электронного — это одно и то же государство, но с новыми методами работы. Данной точки зрения придерживаются также и иностранные исследователи <5>. ——————————— <5> См., например, Rewiring Democracy: Better e-government for the UK. — London: Adam Smith Institute, 2006; Rogers W’O Okot-Uma Electronic governance: Re-inventing Good Governance. Commonwealth Secretariat London // www. isi. gov. uk/isi.
Таким образом, широкое использование словосочетания «электронное правительство» в качестве русского эквивалента «electronic government» не вполне точно отражает смысл этого понятия. Поэтому представляется более правильным использовать термин «электронное государство», при этом допускается употребление двух этих терминов в качестве синонимов. Рассматриваемый феномен является предметом активного изучения современных западных теоретиков и практиков, однако, преимущественно в политологическом контексте — Дж. Х. Александер и Дж. В. Граббс <6>, Г. Браунинг <7>, Р. К. Гир и Б. А. Янг <8>, М. Йилдис <9>, С. А. Маклин <10>, Т. Е. Райли и Д. Холмс <11> и др. ——————————— <6> Alexander, Jason H., Grubbs, Joseph W. Wired Government: Information Technology, External Public Organizations, and Cyberdemocracy. — University of Delaware. Browning G. Electronic Democracy: Using the Internet to Influence Politics. Wilton, CT: Online Inc., 1996. <7> Browning G. Electronic Democracy: Using the Internet to Influence Politics. Wilton, CT: Online Inc., 1996. <8> Ghere, Richard K., Young, Brian A. The Cyber-Mangement Environment: Where Technology and Ingenuity Meet Public Purpose and Accountability. — Department of Political Science, University of Dayton. <9> Yildiz, Mete. Examining the Motivations for E-government from an Institutional Theory Perspective: Evidence from Turkey. Indiana University, Bloomington, 2003. <10> Maclin, Stephen A. Going Online: What Public Managers need to Know. — Division of Public administration. northern Illinois University. <11> Riley, Thomas B. Electronic Governance and Electronic Democracy: Living and Working in the Connected World, 2001; Холмс, Дуглас e. gov. Стратегии электронного бизнеса для государства. М.: ACT, 2004.
Кроме того, значительный вклад в изучение тематики информационного общества и электронного правительства вносят аналитические группы в рамках общественных и коммерческих организаций: Accenture, Gartner, InfoDev, ООН, Всемирный банк, Процесс Консалтинг и др. <12>. ——————————— <12> Accenture. eGovernment Leadership — Realizing the Vision // The Government Executive Series, 2002; Gartner. E-Government Architecture: Development and Governance, 2001, October 22; Gartner. E-Government Cooperative Service Architecture, 2001, August 22; Projects: e-democracy // Government Online International network. — www. governmentsonline. org; InfoDev and the Center of Democracy and Technology. The E-government Handbook for developing countries, november 2002; A Definition of E-Government World Bank Group. — www1.worldbank. org.; United nations. The World Public Sector Report 2003: E-government at the Crossroads, 2003; Процесс Консалтинг. Мониторинг и оценка «электронных правительств». Аналитический отчет // Система мониторинга для «электронного правительства», апрель 2003 г.
Среди отечественных авторов и ученых из стран СНГ, внесших наибольший вклад в комплексное изучение данной темы, необходимо отметить следующих: И. Р. Агамирзян <13>, Р. Азизов <14>, И. Л. Бачило <15>, И. Ю. Богдановская <16>, М. Г. Васькова <17>, А. П. Голобуцкий и О. Б. Шевчук <18>, И. С. Гутри <19>, А. В. Данилин <20>, В. И. Дрожжинов и Е. З. Зиндер <21>, С. А. Дятлов <22>, Ю. В. Ирхин <23>, А. В. Клименко <24>, И. Павлов <25>, О. А. Степанов <26>, В. В. Туровец <27>, Е. И. Яковлева <28> и др. ——————————— <13> Агамирзян И. Р. Мировой опыт реализации концепции электронного правительства // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды V Всероссийской объединенной конференции. СПб., 25 — 29 ноября 2002 г. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. <14> Азизов Р. Электронный парламент в Азербайджане // Информационное право. 2010. N 2 (21). <15> Бачило И. Л. Правовая платформа построения электронного государства // Информационное право. 2008. N 4. С. 3 — 9. <16> Богдановская И. Ю. Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты) // http:// www. parkmedia. ru/ conf. asp? ob_no=346 (29.01.2007). <17> Васькова М. Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4. С. 20 — 25. <18> Голобуцкий А. П., Шевчук О. Б. Электронное правительство. Киев: UMC-Атлант, 2002. <19> Гутри И. С. Основные стратегии формирования электронного правительства // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3 — 6 ноября 2003 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003. <20> Данилин А. В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.: ИНФРА-М, 2004. <21> Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред. Дрожжинова В. И., Зиндера Е. З. М.: Эко-Трендз, 2004. <22> Дятлов С. А. Электронное правительство: понятие, структура, функции // Материалы Пятой всероссийской объединенной конференции «Технологии информационного общества — Интернет и современное общество» (IST/IMS-2002), секция «Электронное правительство в информационном обществе: теория и практика». М., 2002. <23> Ирхин Ю. В. «Электронное правительство и социум: попытка системного сравнительного анализа // АНО «Общественно политический журнал. Журнал политической философии и социологии политики «Понятия. Анализ. Хроника. Прогноз». 2005. N 1 (36). <24> Клименко А. В. Электронные административные регламенты // Институт проблем государственного и муниципального управления. Государственный университет — Высшая школа Экономики. Теория и практика государственного управления. Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М.: Эпифания, 2004. <25> Павлов И. Законодательное регулирование доступа граждан к информации о деятельности государственных органов // Информационное право. 2008. N 1. <26> Степанов О. А. Проблема обеспечения общественной безопасности в условиях создания «электронного государства» // Государство и право. 2006. N 1. С. 62 — 67. <27> Туровец В. В. Преобразование информационной системы государственного управления на основе концепции «электронного правительства»: Дис. … канд. соц. наук. СПб., 2005. <28> Яковлева Е. А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства: Дис. … канд. полит. наук. М., 2006.
В настоящее время кандидатские диссертации, посвященные теоретическим и практическим проблемам электронного государства и правительства, защищаются не по юридическим наукам, а по политологии и социологии <29>. Однако существует острая необходимость изучения данных процессов и с юридической точки зрения, в целях совершенствования законодательства РФ в сфере информатизации и упорядочения соответствующей правоприменительной практики. ——————————— <29> Григорьев П. В. «Электронное правительство» в политико-административном управлении современной России: Дис. … канд. полит. наук. Ярославль, 2009; Кашина Е. А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект: Дис. … канд. полит. наук. М., 2009; Яковлева Е. А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства: Дис. … канд. полит. наук. М., 2006; Туровец В. В. Преобразование информационной системы государственного управления на основе концепции «электронного правительства»: Дис. … канд. соц. наук. СПб., 2005; и др.
Для этого первоначально представляется необходимым определиться с понятием и сущностью рассматриваемого феномена. Научные определения терминов «электронное государство» и «электронное правительство» с момента введения их в научный лексикон строятся специалистами по разным принципам и претерпевают определенную эволюцию по мере того, как электронное правительство внедряется в практику в отдельных странах. Одни авторы предпочитают определения описательные, дающие информацию о том, какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного государства. Другие избирают прикладной аспект и просто перечисляют разные применения его отдельных инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. Существуют экономические определения, ориентированные на максимальную эффективность управления государством. Каждый подход отображает определенный аспект функционирования электронного государства. Приведем некоторые варианты понимания данного термина: — постиндустриальная философия взаимодействия государства и общества с использованием новейших информационных технологий <30>, а также теория организации власти населением, включающая в себя такие институты, как понятие электронного государства, его признаки, сущность, функции, основы взаимодействия общества и электронного государств, правовая основа формирования и функционирования электронного государства; ——————————— <30> См.: Что такое «электронное правительство» // Право знать: история, теория, практика. 2002. N 1 — 2 (61 — 62).
— система государственных органов, обеспечивающих реализацию государственной политики в области информатизации <31>; ——————————— <31> См.: Коротков А. В., Кристальный Б. В., Курносов И. Н. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества. М., 2007. С. 215.
— политико-правовая организация общества, представляющая собой способ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечивающую его единство и территориальную целостность, в том числе в электронном пространстве, осуществляющую посредством государственного электронного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающую праву общеобязательное значение, гарантирующую права, свободы граждан, законность и правопорядок <32>; ——————————— <32> Васькова М. Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4.
— «государство в Сети (наличие порталов государственных органов)» <33>; ——————————— <33> Калинин А. Бизнес продолжит движение в тумане. Электронного правительства не получится. Очередной либеральный проект будет сорван // www. prognosis. ru, 05.03.2005.
— «организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов» <34>; ——————————— <34> Станкевич Л. Т., Новоженина Н. О. Электронное правительство: теоретические модели и реальная практика // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3 — 6 ноября 2003 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003; Ландэ Д. E-Government — лозунг или технология? // www. visti. net, 11.06.2003.
— «информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий» <35>. Эта формулировка в русскоязычной литературе признается классической. Встречаются и более расширенные толкования — трансформация внутренних и внешних взаимодействий в системах государственного управления, которая обеспечивается за счет внедрения технологий информации и связи с целью оптимизации управленческих процедур, процессов обслуживания населения и обеспечения конституционных прав граждан» <36>; ——————————— <35> Егорова А. Электронное правительство для электронной демократии. Поле чудес в… нашей стране // Банковские технологии. 2001. N 3; Барышникова О. А. Современные информационные технологии Oracle как платформа для электронного правительства // Информационное общество. 2003. N 1. С. 35; Кузьмин С. А. Информационные технологии и выборы // Свободная мысль. 2003. N 10. С. 122; и др. <36> Ушаков К. Государство и революция // Компьютерра. 2002. N 9; Данилин А. В. Среда электронного взаимодействия для электронного правительства // Информационное общество. 2003. N 1. С. 43.
— «прямое заимствование правительственными и государственными организациями идеи электронного бизнеса» <37>. В рамках этого определения «e-government» — это, по сути, некая трансформация для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса (e-business); ——————————— <37> Данилин А. В. Указ. соч.
— «автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения». Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления <38>. ——————————— <38> Олсон М. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп / Пер. с англ.; М.: Фонд Экономической Инициативы, 1995 (Сер. «Экономика». Т. 1).
Этот подход является характерным для индустриального периода, на практике он превращается в сужение функций электронного правительства до рамок задач автоматизации деятельности государственных органов на базе вычислительной техники и сетевых технологий <39>. ——————————— <39> Инфраструктура организованных рынков: электронные интерфейсы с системой государственного регулирования // www. ecenter. com, 05.11.2003.
В странах, которые в числе первых серьезно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное государство рассматривается более широко — как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом <40>. Например, «электронное правительство» было определено сенаторами Либерманом и Томпсоном как средство, «позволяющее лучше использовать достижения интернет-технологий в целях повышения эффективности и предоставления гражданам простого электронного доступа к программам, услугам и информации правительства» <41>. ——————————— <40> Голобуцкий А. П., Шевчук О. Б. Электронное правительство. Киев: UMC-Атлант, 2002; Knowledge Management and ICT for Public Administration // The network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe // www. nispa. sk; Компьютеризация государственного управления // Бюро международных информационных программ. Государственный департамент США // usinfo. state. gov, 30.10.2002. <41> Компьютеризация государственного управления // Бюро международных информационных программ. Государственный департамент США // usinfo. state. gov. 30.10.2002.
Комиссия Европейского сообщества определяет этот термин как «использование ИКТ в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики». В США согласно принятому законодательству электронное правительство определено как «деятельность по использованию органами власти интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований» <42>. ——————————— <42> Бачило И. Л. Правовая платформа построения электронного государства // Информационное право. 2008. N 4.
Таким образом, можно сказать, что общий подход к электронному государству и правительству и понимание их функций во многом зависит от уровня внедрения информационных технологий в обществе. Например, в России, где электронное государство проходит начальный этап своего становления, это понятие сужается до совершенствования государственного управления в целях обеспечения доступа к информации с помощью использования новых информационно-компьютерных технологий, что, безусловно, должно повысить его эффективность <43>. ——————————— <43> К примеру, по словам одного из видных чиновников, «это неточный термин, мы не должны говорить об электронном правительстве, мы должны говорить о правительстве, которое использует информационные технологии. Мы должны говорить о Федеральном собрании, которое использует информационные технологии. Мы должны говорить о судах, которые используют информационные технологии. Мы говорим о некой коммуникационной среде, которая позволяет структурам власти и структурам гражданского общества, бизнесу взаимодействовать в единых стандартах, понятных друг для друга» // Голобуцкий А. П., Шевчук О. Б. Электронное правительство. Киев: UMC-Атлант, 2002.
Электронное государство подразумевает реализацию последовательного, простого и индивидуализированного способа в предоставлении услуг и информации для населения — посредством использования информационных и телекоммуникационных технологий (преимущественно Интернета), структурную перестройку функционирования государственных органов и их взаимодействия с гражданами, частными компаниями и собственными служащими на основе интернет-технологий. Проанализировав российское законодательство, необходимо отметить, что в нашей стране рассматриваемая концепция понимается в узком смысле — только как построение электронного правительства, которое определено как «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» <44>. Вместе с тем считаем, что на государственном уровне в сфере модернизации государственного управления должен применяться широкий подход, предусматривающий построение электронного государства, легальное определение которого должно быть закреплено не в распоряжении Правительства РФ (которые, как известно, не имеют нормативного характера), а в специальном законодательном акте. ——————————— <44> Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2372.
27 июля 2010 г. в России принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг», который дает право заявителям получить госуслугу в том числе в электронном виде. Этому праву корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. Для реализации данной идеи был создан единый интернет-портал — gosuslugi. ru. Указанный Федеральный закон определяет предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме как их предоставление с использованием информационно телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями <45>. ——————————— <45> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления электронных государственных (муниципальных) услуг».
Таким образом, рассмотрев доктринальные и легальные определения, можно сделать вывод о том, что термин «электронное государство» можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле, — только как «электронное правительство», т. е. модернизация исполнительной власти. В широком смысле речь идет о всех трех ветвях власти — законодательной, исполнительной и судебной. Этот термин обозначает новый способ организации и развития государственного управления, способ его трансформации и совершенствования для ориентации на принципиально более тесную связь с гражданами, кардинального улучшения показателей получения конкретных полезных результатов деятельности, большей экономичности деятельности и ответственности государственных органов. Описанный способ имеет в своей основе целенаправленное и скоординированное применение новых информационно-коммуникативных технологий для реализации функций государства. Электронное государство необходимо понимать как форму организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающую за счет широкого использования информационно-коммуникационных технологий оптимизацию государственного управления, усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и свобод граждан. Одной из основных особенностей электронного государства является виртуализация (дублирование) объектов реальности, то есть перенесение их аналогов в электронную форму (например, подача деклараций, исковых заявлений, уплата штрафов и т. п. в электронной форме). Электронное государство в России образуют электронное правительство, электронный парламент и электронное правосудие, переход к которым осуществляется с учетом положительного опыта западных стран.
