(Ермакова В. В.) («Информационное право», 2011, N 4)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ОБМЕНА В СНГ
В. В. ЕРМАКОВА
Ермакова Валерия Валерьевна, главный государственный таможенный инспектор, Главное управление информационных технологий Федеральной таможенной службы (ФТС России), кандидат экономических наук.
Рецензент: Рыльская Марина Александровна, начальник отдела исследования информационной безопасности в таможенном деле НИЦ РТА, доцент, доктор юридических наук.
В статье рассмотрены нормативные правовые основы организации информационного взаимодействия между таможенными службами государств — участников интеграционных объединений на пространстве СНГ и создания ими межгосударственных информационных систем. Автором даны предложения по распределению функций в сфере создания межгосударственных информационных систем.
Problems of legal regulation of interstate informational exchange in the CIS V. V. Ermakova
In the article legal bases of the organization of information interaction between customs services of the states-partic-ipants of integration associations on space of the CIS and creation of interstate information systems by them are considered. The author gives offers on distribution of functions in sphere of creation of interstate information systems.
Key words: information exchange, information interaction, the interstate information system, the common automated information system of customs bodies, the CIS, EurAsEC.
В настоящее время на пространстве Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) существует четыре интеграционных объединения, в рамках которых таможенная служба Российской Федерации ведет работы по организации двустороннего информационного обмена (взаимодействия), созданию межгосударственных информационных систем и формированию информационного пространства. Рассмотрим нормативные правовые основы распределения и делегирования функций по созданию межгосударственных информационных систем между наднациональными органами и таможенными службами государств — участников интеграционных объединений. Для достижения целей, намеченных Соглашением о создании Содружества Независимых Государств, предусматривалось, что «Высокие Договаривающиеся Стороны будут… содействовать широкому информационному обмену» <1>. ——————————— <1> Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. М., 1991.
В целях формирования единого информационного пространства и осуществления анализа выполнения многосторонних соглашений, заключенных в рамках СНГ 24 сентября 1993 г., в Москве было подписано Соглашение об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений <2>. Согласно ст. 1 Исполнительный Секретариат Содружества Независимых Государств получил функции накопления, систематизации и анализа информации по выполнению многосторонних соглашений, заключенных между государствами — участниками СНГ. ——————————— <2> Соглашение об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений: заключено в г. Москве 24.09.1993 // Бюллетень международных договоров. 1994. N 1.
В 1999 г. правопреемником Исполнительного Секретариата СНГ и других органов стал Исполнительный комитет СНГ. В настоящее время он является единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом СНГ. Среди основных направлений его деятельности, связанных с организацией информационного обмена и взаимодействия, присутствует формирование общих информационных систем заинтересованных государств — участников СНГ и содействие созданию ими информационного пространства. Кроме того, он является главным распорядителем и ответственным за расходование средств единого бюджета. Отраслевым органом в сфере таможенной деятельности является Совет руководителей таможенных служб государств — участников СНГ (далее — СРТС СНГ). С 1993 по 2002 гг. к сфере его деятельности относятся вопросы практической реализации создания Таможенного союза, основных направлений таможенной политики и межгосударственных программ развития таможенного дела. В рамках реализации межгосударственных программ по развитию таможенного дела им организуется обмен данными таможенной статистики внешней торговли; осуществляется координация взаимодействия таможенных служб в области автоматизированных информационных систем, таможенной статистики и т. д. <3>. В Положении о Совете руководителей таможенных служб государств — участников Содружества Независимых Государств в новой редакции <4> присутствуют функции, имеющие косвенное отношение к созданию межгосударственных информационных систем. Это функции по разработке целевых программ по приоритетным направлениям совместной деятельности таможенных служб государств — участников СНГ, осуществлению взаимодействия с государственными, отраслевыми органами и организациями СНГ по вопросам, входящим в компетенцию СРТС СНГ. ——————————— <3> Об утверждении Положения о Совете руководителей таможенных служб государств — участников Содружества: решение Совета глав правительств СНГ: принято в г. Ашхабаде 23.12.1993 // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1993. N 5. <4> О Положении о Совете руководителей таможенных служб государств — участников Содружества Независимых Государств в новой редакции: решение Совета глав правительств СНГ: принято в г. Москве 30.05.2002 // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». N 1(40). С. 60 — 65.
С 1993 по 2002 г. рабочим аппаратом СРТС СНГ являлась таможенная служба, возглавляемая председателем СРТС СНГ. С 2002 г. рабочим аппаратом СРТС СНГ является его Секретариат, функции которого выполняет таможенная служба того государства, представителем которого является председатель СРТС СНГ при взаимодействии с Исполнительным комитетом СНГ. С момента создания СРТС СНГ и до настоящего времени его бессменно возглавлял руководитель (ранее — председатель) таможенной службы Российской Федерации, таким образом, его аппаратом с момента создания является таможенная служба Российской Федерации. В целях создания межгосударственной информационной системы в рамках СРТС СНГ создается рабочая группа по разработке, развитию и совершенствованию единого программного обеспечения. В 1995 г. принимается решение о разработке единого программного обеспечения ввода и контроля таможенных деклараций. Ввиду нерешенности вопроса совместного финансирования разработки и сопровождения единого программного обеспечения финансовые затраты по разработке программного обеспечения и, соответственно, определение концепции их создания берет на себя таможенная служба Российской Федерации. Программные продукты подготавливаются в рекордные сроки. В 1999 г. осуществляется переход к созданию Таможенной единой автоматизированной информационной системы государств — участников СНГ. Создается солидная нормативная правовая база в сфере создания совместных информационных систем и подготавливается техническая и нормативная правовая основа для начала эксперимента, который так и не начинается ввиду нерешенности финансовых и иных вопросов. Очередной импульс вопрос создания совместных информационных систем в виде информационного пространства таможенных служб государств — участников СНГ получает в 2008 г.: СРТС СНГ поручается рассмотрение возможности создания Единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — участников СНГ <5>. ——————————— <5> Решение Экономического совета Содружества Независимых Государств «О деятельности Совета руководителей таможенных служб государств — участников Содружества Независимых Государств» (вместе с «Информацией…») от 12 сентября 2008 г. URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= INT;n= 43552 (дата обращения: 28.10.2010).
Каких-либо нормативных правовых документов, сдвинувших процесс создания единой межгосударственной информационной системы таможенных органов в рамках государств — участников СНГ, до настоящего времени не разработано. Однако предпринята попытка организации обмена предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенные границы государств — участников СНГ. На 45-м заседании СРТС СНГ одобрен проект Протокола об организации обмена предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенные границы государств — участников СНГ. На взгляд автора, организация двухстороннего обмена информацией на основе названного протокола может стать одним из первых общих таможенных процессов, реализованных в рамках построения единого информационного пространства таможенных служб государств — участников СНГ. Таким образом, вопрос создания межгосударственной информационной системы, который находился в ведении Исполнительного комитета СНГ в рамках исполнения им направления своей деятельности по формированию общих информационных систем заинтересованных государств — участников СНГ и содействию созданию ими информационного пространства, стал реализовываться СРТС СНГ, а точнее таможенной службой Российской Федерации, в рамках функции по разработке им целевых программ по приоритетным направлениям совместной деятельности таможенных служб государств — участников СНГ. Произошла подмена главного ответственного — основные направления деятельности наднационального органа стали основными направлениями деятельности национального ведомства. Аналогичная ситуация сложилась в рамках Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС). Единым постоянно действующим органом ЕврАзЭС является Интеграционный Комитет ЕврАзЭС (далее — ИК ЕврАзЭС). В Положении об Интеграционном Комитете ЕврАзЭС функций, связанных с организацией информационного обмена (взаимодействия) или создания информационных систем, нет. Реализацию целей и задач ЕврАзЭС в сфере координации действий таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС осуществляет Совет руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете Евразийского экономического сообщества (далее — СРТС ЕврАзЭС). В 1998 г. одной из функций Совета руководителей таможенных служб государств — участников Таможенного союза <6> было формирование программ развития таможенного дела в Таможенном союзе, включая координацию взаимодействия таможенных служб государств — участников Таможенного союза по разработке и внедрению информационных технологий. В Положении о СРТС при ИК ЕврАзЭС названная функция была конкретизирована (подп. «к»): «подготовка предложений по созданию единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС» <7>. Таким образом, за 4 года функция по координации взаимодействия таможенных служб по разработке и внедрению информационных технологий получила формулировку конкретной формы своего воплощения. Функция формирования программ развития таможенного дела получила формулировку (подп. «и»): «разработка и реализация межгосударственных проектов, программ и других совместных мероприятий Сообщества по развитию таможенного дела в ЕврАзЭС, а также контролю за их исполнением» <8>. ——————————— <6> Совет руководителей таможенных служб государств — участников Таможенного союза был учрежден Решением Интеграционного Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 24 февраля 1998 г. В 2001 г. его правопреемником стал Совет руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС (решение Интеграционного Комитета ЕврАзЭС от 20 октября 2001 г. N 27). <7> Положение о Совете руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете Евразийского экономического сообщества: утв. Решением Интеграционного Комитета Евразийского экономического сообщества от 5 апреля 2002 г. N 84 // Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2002. N 3. С. 61 — 69. <8> Там же.
Информационное, правовое, организационно-техническое обеспечение деятельности СРТС ЕврАзЭС осуществляется Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭС (далее — Секретариат ИК ЕврАзЭС). Из этого следует, что фактически разработка программы по созданию информационной системы таможенных органов ЕврАзЭС и ее реализация возложена на Секретариат ИК ЕврАзЭС. В связи с тем, что в 2002 г. одним из направлений деятельности СРТС становится создание единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС <9>, Советом руководителей таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС из представителей таможенных служб создается рабочая группа по координации деятельности при подготовке национальных проектов модернизации информационно-технического оснащения таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС. ——————————— <9> Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 20 сентября 2002 г. N 78 «О работе Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС по формированию единой таможенной территории государств — членов Евразийского экономического сообщества» // Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2002. N 4. С. 110 — 111.
В рамках названной рабочей группы ведутся работы по созданию единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств — членов Евразийского экономического сообщества <10>. ——————————— <10> Межгосударственная целевая программа «Создание единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств — членов Евразийского экономического сообщества» на 2012 — 2014 гг.: утв. решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 19 ноября 2010 г. N 515.
В 2002 г. Межгосударственным Советом ЕврАзЭС Интеграционному Комитету ЕврАзЭС и Совету руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС поручается создание единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС, а Секретариат ИК ЕврАзЭС, осуществляющий обеспечение деятельности СРТС ЕврАзЭС, делегирует свои полномочия по разработке информационной системы рабочей группе, созданной из представителей таможенных служб. Иными словами, разработка межгосударственной информационной системы ведется национальными таможенными службами, и в итоге работы ведутся не по созданию единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС, а по созданию Единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств — членов ЕврАзЭС, которая должна стать в перспективе ее частью. То есть названной рабочей группой разрабатывается проект программ по созданию информационной системы только по одному общему таможенному процессу, который является наиболее актуальным и реализуемым. Названной рабочей группой единая автоматизированная информационная система таможенных служб, по сути система наднационального органа, и не может быть разработана. Могут быть разработаны только ее составные подсистемы по автоматизации общих таможенных процессов — подсистемы национальных таможенных служб. Это следует из ее состава — экспертов таможенных служб. Разработка непосредственно единой автоматизированной информационной системы таможенных служб может быть осуществлена только Секретариатом ИК ЕврАзЭС, т. к. она должна обеспечивать не только деятельность таможенных служб, но и Интеграционного Комитета ЕврАзЭС. По мнению автора, национальные таможенные службы в рамках рабочей группы могут разработать только предложения по созданию информационных подсистем по реализации общих таможенных процессов, которые будут обеспечивать их деятельность. Таким образом, постоянно действующим органом ЕврАзЭС является Интеграционный Комитет ЕврАзЭС, который не имеет функций по организации информационного обмена и взаимодействия или созданию межгосударственных информационных систем и формированию информационного пространства. Но Интеграционный Комитет «контролирует исполнение бюджета ЕврАзЭС органами Сообщества и ежегодно представляет на утверждение Межгоссовета соответствующий отчет» <11>, а Секретариат Интеграционного Комитета «разрабатывает на основе предложений органов Сообщества проект бюджета ЕврАзЭС на предстоящий бюджетный год, организует исполнение бюджета Сообщества и готовит проект отчета о его исполнении» <12>. Кроме того, Секретариат ИК ЕврАзЭС выполняет информационное, правовое, организационно-техническое обеспечение деятельности СРТС ЕврАзЭС и, следовательно, отвечает за координацию взаимодействия таможенных служб по разработке и внедрению информационных технологий. Но СРТС ЕврАзЭС создал рабочую группу из представителей таможенных служб и поручил ей создание единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС. Таким образом, происходит подмена разработчика межгосударственной информационной системы, и вместо системы наднационального органа разрабатывается межведомственная информационная система по одному общему таможенному процессу. ——————————— <11> Положение об Интеграционном Комитете Евразийского экономического сообщества: утв. Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г. N 6, с изм. от 27 апреля 2003 г. Пункт 5. URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= INT;n= 10700 (дата обращения: 19.10.2010). <12> Там же. Пункт 26.
В рамках интеграционного объединения России и Беларуси межгосударственная информационная система создана. Однако она также не обеспечивает деятельность наднационального органа. В 1995 г. единство управления таможенными службами Российской Федерации и Республики Беларусь регламентировалось соответствующим Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь <13> и возлагалось на представительства таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Беларусь и таможенной службы Республики Беларусь при таможенной службе Российской Федерации. Среди основных их функций были: организация обмена информацией по вопросам таможенного дела, организация совместного таможенного контроля за перемещением товаров и транспортных средств и др. ——————————— <13> Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о единстве управления таможенными службами (Минск, 21 февраля 1995 г.) // Таможенные ведомости. 1995. N 3; Постановление Правительства Российской Федерации от 25.04.1995 N 422 «О мерах по обеспечению выполнения Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о единстве управления таможенными службами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2763.
С образованием в 1996 г. Сообщества России и Беларуси организацию работ по реализации положений Договора о его образовании начал осуществлять постоянно действующий исполнительный орган Сообщества — Исполнительный Комитет и отраслевые органы управления. Отраслевым органом управления, осуществляющим совместную организацию и руководство таможенным делом, стал Таможенный комитет Сообщества (далее — ТК Сообщества). Функции его рабочего аппарата выполнял центральный аппарат Государственного таможенного комитета Российской Федерации (далее — ГТК России). К основным функциям ТК Сообщества относились: создание, обеспечение функционирования и совершенствование единой автоматизированной информационной системы таможенных органов Сообщества <14>. ——————————— <14> Концепция создания Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Сообщества: утв. решением коллегии Таможенного комитета Сообщества от 30 января 1997 г. URL: http://www. rfcmd. ru/sphider/docs/InfoSec/koncept (дата обращения: 24.10.2010). На тот момент существовало Сообщество России и Беларуси, и разработка ЕАИС ТК СГ началась именно с концепции создания Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Сообщества.
В апреле и мае 1997 г. президентами двух государств подписываются основополагающие документы Союза России и Белоруссии, и положение о формировании общего информационного пространства находит свое отражение в Договоре о Союзе Белоруссии и России. Отраслевым органом управления в сфере таможенной деятельности становится Таможенный комитет Союза Беларуси и России (далее — ТК Союза) с рабочим аппаратом в лице ГТК России. В декабре 1999 г. подписывается Договор «О создании Союзного государства», и исполнительным органом Союзного государства (далее — СГ) становится Совет Министров, который формирует Постоянный Комитет. Постоянный Комитет координирует работу отраслевых и функциональных органов СГ и их взаимодействие с национальными органами государств-участников; разрабатывает проект бюджета СГ, организует его исполнение; совместно с соответствующими органами государств — участников СГ осуществляет предварительное рассмотрение программ, проектов и мероприятий СГ, представляет заключения по ходу их выполнения; осуществляет контрольные функции и т. д. В целях обеспечения правопреемственности органов Союза Беларуси и России и Союзного государства Таможенный комитет Союза Беларуси и России переименовывается в Таможенный комитет Союзного государства (далее — ТК СГ), а функции его рабочего аппарата выполняет центральный аппарат ГТК России. К основным задачам ТК СГ относится участие в создании единого таможенного пространства, которое в своей основе имеет единое информационное пространство, а функцией становится обеспечение создания, функционирования и совершенствования единой автоматизированной информационной системы таможенных органов Союзного государства <15>. ——————————— <15> Разработана и создана Единая автоматизированная информационная система Таможенного комитета Союзного государства, разработана и находится на завершающей стадии реализация программы СГ «Реализация информационных технологий общих таможенных процессов на территориях государств — участников Союзного государства».
Таким образом, в 1995 г. функцией по организации обмена информацией по вопросам таможенного дела были наделены Представительства таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Беларусь и таможенной службы Республики Беларусь при таможенной службе Российской Федерации. В 1996 г. функцией по созданию, функционированию и совершенствованию единой автоматизированной информационной системы таможенных органов Сообщества наделяется ТК Сообщества. Затем, в связи с созданием Союза, ТК Сообщества переименовывается в ТК Союза, а затем — в ТК СГ. Таким образом, обеспечение создания, функционирования и совершенствования единой автоматизированной информационной системы таможенных органов СГ находится в компетенции ТК СГ, функции которого в настоящее время выполняет Федеральная таможенная служба (ФТС России). Кроме того, он «осуществляет оперативное управление имуществом, являющимся совместной собственностью государств — участников Союзного государства и переданным ему в установленном порядке» <16>. ——————————— <16> Положение о таможенном комитете Союзного государства: утв. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 16 июля 2001 г. N 18. URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= INT;n= 26261 (дата обращения: 08.12.2010).
В итоге таможенными службами двух государств создана Единая автоматизированная информационная система Таможенного комитета Союзного государства, осуществляется ее эксплуатация и развитие. По своей сути названная информационная система могла быть межгосударственной и обеспечивать также выполнение функций наднационального органа. Однако она реализует, по сути, только общие таможенные процессы двух государств и, соответственно, обеспечивает деятельность только таможенных служб. Это произошло из-за того, что она разрабатывалась таможенными службами в соответствии с нормативным закреплением за ними функций по созданию информационной системы. По мнению автора, межгосударственная информационная система в сфере таможенной деятельности должна обеспечивать выполнение функций национальных таможенных служб и наднационального органа. Этого не произошло из-за неверного, на взгляд автора, распределения функций между национальными ведомствами и наднациональным органом. В рамках Таможенного союза работы по созданию межгосударственной информационной системы ведутся в рамках экспертной группы, созданной Секретариатом Комиссии Таможенного союза. Исходя из концепции создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза, она будет обеспечивать выполнение функций национальных министерств и ведомств государств — участников Таможенного союза и выполнение функций наднационального таможенного органа. Из рассмотренного нами распределения функций по созданию информационных систем следует, что в рамках трех интеграционных объединений — СНГ, ЕврАзЭС и СГ — вопросы организации информационного обмена (взаимодействия) или создания межгосударственных информационных систем в сфере таможенной деятельности решались на уровне таможенных служб государств — участников интеграционных объединений. Инициатором и идеологом организации информационного обмена (взаимодействия) или создания информационных систем выступала таможенная служба Российской Федерации. Этот момент является положительным с точки зрения формирования единой концепции построения информационного обмена (взаимодействия) или создания информационных систем в рамках интеграционных объединений с участием Российской Федерации. Отрицательным является только то, что вся работа по организации информационного обмена (взаимодействия) или созданию информационных систем приходилась только на одно подразделение таможенной службы Российской Федерации с ограниченными ресурсами. Организованные межгосударственные информационный обмен и взаимодействие и созданная межгосударственная информационная система на современном этапе обеспечивают деятельность таможенных служб государств — участников интеграционных объединений и никак не участвуют в информационном обеспечении деятельности наднациональных органов. Это произошло из-за того, что наднациональные органы делегировали часть своих функций таможенным службам. Можно предположить, что нерешенность финансовых вопросов в сфере создания межгосударственных информационных систем связана с тем, что функции по созданию информационных систем были делегированы наднациональными органами таможенным службам, а функции, имеющие отношение к формированию и расходованию бюджетов наднациональных органов, нет. Однако очевидно, что создание информационных систем без финансовых средств невозможно. По мнению автора, межгосударственные информационный обмен и информационное взаимодействие, а также межгосударственная информационная система должны обеспечивать выполнение функций не только отдельных национальных ведомств, но также они должны быть направлены и на выполнение функций наднациональных органов. Информационная система, обеспечивающая деятельность национальных таможенных служб и одновременно наднационального органа, должна создаваться наднациональным органом, а не национальными ведомствами. Частично сложившуюся ситуацию, связанную с отсутствием заинтересованности наднациональных органов в создании межгосударственных информационных систем и вытекающим из этого делегированием функций по созданию информационных систем национальным таможенным службам, можно объяснить отсутствием у них функций, требующих оперативной информации от национальных ведомств. Однако наднациональному органу Таможенного союза — Комиссии Таможенного союза — в целях выполнения своих функций и полномочий требуется оперативная информация от различных национальных министерств и ведомств, и она создает полноценную межгосударственную информационную систему — Интегрированную информационную систему внешней и взаимной торговли Таможенного союза. Делегирование функций наднационального органа по созданию межгосударственной информационной системы национальным ведомствам не привело ни в одном случае к созданию межгосударственной информационной системы, соответствующей своему названию.
