Н. Земеров, заместитель прокурора г. Новосибирска.
Увеличение объемов жилищного строительства не должно приводить к снижению его качественных показателей, уровень которых является ненадлежащим, равно как и работа контролирующих органов в данной сфере.
Необходимо уделять пристальное внимание вопросам надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной деятельности, в отдельных случаях уже сегодня обозначив его в числе приоритетных, чтобы завтра исключить возможность разбазаривания бюджетных средств, предотвратить криминальный передел земельных ресурсов, не допустить человеческих жертв вследствие строительных катастроф.
Генеральный прокурор РФ в Приказе от 19 января 2007 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» (п. 2.3) потребовал от подчиненных прокуроров обращать особое внимание на четыре вопроса в рассматриваемой сфере.
Вопрос первый — соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству.
Федеральным законодательством установлена обязанность органов местного самоуправления принять определенные нормативные правовые акты в сфере градостроительства. Так, в силу п. 14 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Процедура принятия правил землепользования и застройки в соответствии с положениями гл. 4 Градостроительного кодекса РФ включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта правил и его опубликование, создание специальной комиссии по подготовке проекта правил, проведение публичных слушаний по проекту, утверждение правил представительным органом местного самоуправления.
Зачастую органы местного самоуправления, несмотря на однозначность требований принимаемых законодательных актов, не желают ломать сложившуюся систему финансовых потоков, годами поступавших от застройщиков. В частности, в Новосибирской области в 2005 — 2006 гг. арбитражным судом удовлетворены десятки исков прокуроров о признании недействительными договоров, заключаемых между мэрией г. Новосибирска и застройщиками, о перечислении застройщиками денежных средств за предоставление органом местного самоуправления гарантий последующего предварительного согласования места размещения объекта, т. е. по сути исполнение возложенной на него законодательством обязанности. Арбитражными судами не только признаны недействительными подобные договоры, но и применены последствия недействительности ничтожных сделок с обязанием мэрии г. Новосибирска возвратить застройщикам полученные денежные средства.
Анализ практики других регионов свидетельствует о многообразии выявляемых прокурорами правовых актов, противоречащих федеральным законам.
Так, в Пермском крае в феврале 2006 г. прокуратурой края принесен протест на отдельные положения Указа губернатора области от 28 июня 2004 г. N 82 об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков для строительства в аренду без проведения торгов, которые вошли в противоречие с Земельным кодексом РФ. Оно предусматривало возможность предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов. Протест удовлетворен.
Законодательным собранием Пензенской области был принят Закон Пензенской области от 27 ноября 2003 г. N 550-ЗПО «Градостроительный устав Пензенской области» как основной закон области, определяющий порядок осуществления градостроительной деятельности на ее территории. В связи с тем, что он не был своевременно приведен в соответствие с Градостроительным кодексом РФ, ряд его положений противоречил действующему федеральному законодательству о градостроительной деятельности. Прокуратура области опротестовала его. Протест удовлетворен.
Изложенное позволяет сделать вывод о разнообразии допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления нарушений при принятии правовых актов и, как следствие, о необходимости всестороннего прокурорского надзора в этой сфере.
Вопрос второй — соблюдение требований законодательства при предоставлении земельных участков, в том числе для строительства жилых домов.
Общая норма, регулирующая порядок предоставления земли для строительства, закреплена в п. 1 ст. 30 ЗК, в соответствии с которой предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» Земельный кодекс РФ дополнен ст. 30.1, в соответствии с которой с 1 октября 2005 г. земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта путем их продажи или продажи права на заключение договоров аренды на аукционах.
Однако в результате проведенных прокурорами в конце 2005 г. — начале 2006 г. проверок соблюдения земельного и градостроительного законодательства было установлено, что большинство наиболее инвестиционно привлекательных земельных участков отдано органами местного самоуправления застройщикам незадолго до вступления в силу названных изменений. Например, в Новосибирске мэрией города только в последней декаде сентября 2005 г. было подписано 198 распоряжений о предварительном согласовании мест размещения объектов жилищного строительства. При этом с отдельными строительными организациями предварительно согласовывали места размещения нескольких строительных площадок, некоторые из которых превышали площадь 10 га. Впоследствии это дало возможность мэрии г. Новосибирска предоставить указанные земельные участки без проведения аукционов.
Исправить сложившуюся ситуацию и вернуть в гражданский оборот ранее предварительно согласованные земельные участки силами правоохранительных органов страны не удалось — суды по этому вопросу заняли предсказуемую позицию, согласно которой правоотношения по предоставлению земельных участков возникли до вступления в силу названных изменений и, следовательно, невозможно применить обратную силу закона.
Однако помимо вопроса криминальной раздачи земли чиновниками принципиальную позицию необходимо занимать и в вопросе самозахвата земель в первую очередь на территориях населенных пунктов в целях дальнейшего капитального строительства, в каждом конкретном случае оценивая действия виновных на предмет наличия признаков состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 330 УК (самоуправство).
Вопрос третий — обеспечение качества возводимого жилья. Оно должно формироваться на всех стадиях строительства: предпроизводственной (проектирование), производственной (строительно-монтажный процесс) и послепроизводственной (эксплуатация). Эта комплексная проблема зависит от всех участников: государственных органов, заказчиков, проектных и строительно-монтажных организаций, заводов-изготовителей, транспортных предприятий и организаций, участвующих в эксплуатации строительных объектов.
Брак в строительстве возникает вследствие некачественных проектных разработок или отступлений от проектных решений и технических условий на производство работ, от использования недоброкачественных материалов и сборных конструкций.
Что понимать под качеством строительства? Это, в первую очередь, соответствие построенных зданий проектным решениям и нормативам.
Проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации — в силу ч. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ — предмет государственного строительного надзора. С 1 января 2007 г. введена в действие ч. 7 этой статьи, в соответствии с которой осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Кодексом, не допускается. Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. В настоящее время происходит становление органов строительного надзора и органов, осуществляющих государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий. Реорганизационные, становленческие процессы всегда связаны с ослаблением контроля, поэтому органы прокуратуры не должны остаться от них в стороне. Полномочий для реального устранения допускаемых застройщиками нарушений у органов строительного надзора достаточно. Одно из основных — привлечение виновных к административной ответственности по ст. ст. 9.4, 9.5 КоАП, санкции которых теперь существенно увеличены, а также предусматривают административное приостановление деятельности.
Надлежащее качество строительства подтверждается выдачей в соответствии с требованиями ст. 55 Градостроительного кодекса РФ разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которое представляет собой документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Полномочия по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию возложены на федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство.
Следовательно, в рамках надзора за обеспечением качества возводимого жилья необходимо давать оценку своевременности, законности и полноты действий органов государственного строительного надзора, а также законности выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
И последний, четвертый, вопрос, на который Генеральный прокурор РФ требует обращать особое внимание, — соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур. К ним в первую очередь относятся предусмотренные ст. ст. 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ 10-дневные сроки выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию.
Таким образом, требуется принятие дополнительных организационно-правовых мер, направленных на активизацию прокурорского надзора и эффективное устранение нарушений законов в деятельности должностных лиц и хозяйствующих субъектов в сфере градостроительства, которые вместе с тем не должны создавать препятствий для реализации соответствующего приоритетного национального проекта, федеральных и региональных целевых программ.
