(Тимошин В. А.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 8)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ ТОВАРАМИ
В. А. ТИМОШИН
Тимошин Владимир Анатольевич, аспирант Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Статья посвящена процессу лицензирования при осуществлении внешней торговли товарами. Автором производится сравнение видов лицензий, существующих в Российской Федерации, с лицензиями, существующими в странах — участницах Всемирной торговой организации. Кроме того, автором дается детальное определение неавтоматического лицензирования.
Administrative and legal regulation of licensing of merchandise trade V. A. Timoshin
The article is devoted to the process of licensing of merchandise trade. The author compared types of licenses in the Russian Federation with the licenses in the member states of the World Trade Organization. Moreover, the author gave a detailed definition of non-automatic licensing.
Лицензирование — традиционный способ применения ограничений административного характера, фактически это разрешительный порядок ввоза или вывоза товаров на основании специального разрешения, выдаваемого государственным органом исполнительной власти в установленных количествах за определенный промежуток времени. Оно может использоваться как составная часть квотирования, так и быть самостоятельным элементом государственного регулирования. Общий признак лицензирования — необходимость выполнения каких-либо действий, отличных от процедур таможенного оформления, которые предшествуют ввозу или вывозу товара и являются условием для разрешения ввоза или вывоза. Легальное определение лицензирования было закреплено в Постановлении Правительства РФ от 9 июня 2005 г. «Об утверждении положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении Федерального банка выданных лицензий». Согласно указанному Постановлению Правительства, под лицензированием понимается административная процедура регулирования внешнеторговых операций, осуществляемая путем выдачи документа, разрешающего экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров <1>. ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 25. Ст. 2501.
Лицензия выдается участникам внешнеторговой деятельности соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Нормативными актами о выдаче лицензий (разрешений) на экспорт отдельных товаров являются: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1083 <2>, Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085 <3>. Согласно порядку выдачи лицензий, установленному указанным Положением о лицензировании в сфере внешней торговли товарами, компетентный федеральный орган исполнительной власти формирует и ведет федеральный банк выданных лицензий. На сегодняшний день органом, наделенным правом выдачи лицензий, является Министерство промышленности и торговли РФ. ——————————— <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 34. Ст. 3539. <3> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 34. Ст. 3541.
Действующее законодательство РФ, а именно Положение о лицензировании в сфере внешней торговли товарами, выделяет три вида лицензий <4>: разовые, генеральные и исключительные. ——————————— <4> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 25. Ст. 2501.
Разовая лицензия — выдается на один договор по внешнеторговой сделке, предметом которого является экспорт или импорт отдельного вида товара, с указанием количества контролируемой продукции, страны конечного использования, продавца и покупателя. Срок действия разовой лицензии не может превышать 1 года (продлить лицензию также можно не больше чем на этот срок). Генеральная лицензия — лицензия, выдаваемая заявителю на основании решения Правительства РФ на осуществление внешнеэкономических операций с определенным видом контролируемой продукции и без определения конкретного покупателя сроком на 1 год. Исключительная лицензия — документ, предоставляющий заявителю исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельного вида товара, определенное соответствующим федеральным законом. Уже более пятнадцати лет наша страна стремится стать участником Всемирной торговой организации. Для этих целей сначала была создана Межведомственная комиссия по ГАТТ — Генеральное соглашение по тарифам и торговле (англ. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT, ГАТТ), которая затем была переименована в Межведомственную комиссию по вопросам Всемирной торговой организации. Одной из основных задач указанной комиссии является подготовка предложений о внесении необходимых изменений и уточнений в механизм внешнеэкономических связей РФ и законодательство РФ с целью обеспечения их соответствия принципам и правилам ВТО <5>. Исходя из изложенного выше, автор данной статьи считает необходимым провести анализ Соглашения по процедурам импортного лицензирования. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. «О Межведомственной комиссии по вопросам Всемирной торговой организации (ВТО)» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 191.
Согласно Соглашению по процедурам импортного лицензирования <6>, можно выделить два вида лицензирования: автоматическое и неавтоматическое. ——————————— <6> Соглашение по процедурам импортного лицензирования (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.): http:// www. wto. ru/ ru/ content/ documents/ docs/ importlicenc. doc (последнее посещение — 7 апреля 2010 г.).
Исходя из положений ст. ст. 1 и 2 указанного Соглашения, можно дать следующую дефиницию автоматическому лицензированию. Автоматическое лицензирование — административная процедура, используемая для выдачи лицензии субъекту внешнеторговой деятельности, требующая представления компетентному органу заявления или другой документации в качестве предварительного условия для ввоза товара на таможенную территорию страны-импортера, с последующим обязательным одобрением указанного заявления соответствующим органом в течение 10 рабочих дней. В Соглашении по процедурам импортного лицензирования не содержится детального определения неавтоматического лицензирования. Положением ст. 3 Соглашения установлено, что: «Процедуры неавтоматического импортного лицензирования определены как импортное лицензирование, не подпадающее под определение, содержащееся в п. 1 ст. 2». Как следует из толкования указанных положений, процедуры неавтоматического импортного лицензирования применяются для администрирования торговых ограничений, таких как квотирование <7>. Однако в силу положений части второй ст. 3 Соглашения «неавтоматическое лицензирование не должно иметь ограничивающее или искажающее воздействие на импорт в дополнение к воздействию, вызванному наложением ограничения». ——————————— <7> WTO analytical index: guide to WTO law and practice. Second edition. Volume 1 / World Trade Organization, World Trade Organization Legal Affairs Division. Cambridge University Press 2007. P. 212.
Неавтоматическое (дискреционное <8>) лицензирование — административная процедура, используемая для выдачи лицензии субъекту внешнеторговой деятельности компетентным органом в течение 30 дней с момента подачи заявки на осуществление ввоза товара на таможенную территорию страны-импортера, в отношении которого установлены определенные ограничения на протяжении установленного периода времени. ——————————— <8> От англ. Discretionary — предоставленный на усмотрение.
Рассматривая лицензирование экспорта, следует отметить, что законодательство стран — участниц ВТО, а именно Великобритании, Германии, Франции и др., основывается на общих правилах Европейского Союза (далее — «ЕС») для экспорта (Common rules for exports) <9>, правилах по гарантиям экспортного кредитования <10>, а также на ряде директив ЕС в области экспортного контроля. ——————————— <9> Директива ЕС N 2603/69 от 20 декабря 1969 г. с последующими изменениями. <10> Директива ЕС N 98/29/EC от 7 мая 1998 г.
Экспорт из указанных стран осуществляется без ограничений, что продиктовано «принципом свободы торговли», однако существует ряд определенных товаров, подпадающих под систему экспортного контроля и лицензирования, в число которых включены: 1) промышленные товары, которые можно использовать в военных целях, хотя они первоначально не были специально предназначены для таких целей (так, под этот критерий могут подпадать: компьютеры и электрооборудование, которые можно использовать как элементы вооружений, станки, с помощью которых могут быть произведены средства вооружения, оборудование в области связи, радиолокационные установки, а также гражданские самолеты); 2) военное оборудование, например оружие, боеприпасы, танки, оборудование в области тепловидения, военные самолеты и корабли, промышленные товары, специально предназначенные для военных целей; 3) товары, связанные с производством ядерного оружия, включая ядерные материалы, ядерные реакторы и оборудование для обработки ядерных материалов; 4) исходные элементы химических боеприпасов; 5) антиквариат и произведения искусства; Кроме того, в Великобритании существует лицензирование некоторых изделий из стали, экспортируемых в США. В системе импортно-экспортного регулирования на основе соответствующих положений соглашений ВТО принят ряд директив по защите экспортеров и внутреннего рынка ЕС, основными из которых являются: директива по защите от торговых барьеров <11>, положения по применению антидемпинговых мер <12>, меры по противодействию запрещенным субсидиям <13> и др. ——————————— <11> Директива ЕС N 3286/94 с последующими изменениями. <12> Директива ЕС N 384/96 от 22 декабря 1995 г. с последующими изменениями. <13> Директива ЕС N 2026/1997 от 6 октября 1997 г. с последующими изменениями.
Лицензирование, как правило, вводится в следующих случаях: — необходимо временно ограничить экспорт/импорт отдельных видов товаров; — реализация разрешительного порядка экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений; — требуется предоставление исключительных прав на экспорт или импорт отдельных видов товаров; — речь идет о выполнении международных обязательств. Наличие лицензии является основанием для экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров. Если лицензия отсутствует, это может являться основанием для отказа в выпуске товаров таможенными органами РФ. Как отмечалось выше, лицензирование широко применяется за рубежом. В качестве примера рассмотрим США как страну, лидирующую по объемам экспорта и импорта в 2008 г. по данным ВТО <14>. Так в США для осуществления внешнеторговых операций по экспорту продукции экспортеру необходимо согласовать ряд положений с компетентными органами. В зависимости от экспортируемого товара такими органами могут являться: Министерство торговли США, Служба контроля за торговлей оборонными технологиями и прочие <15>. ——————————— <14> Ежегодный отчет ВТО за 2009 г.: http:// www. wto. org/ english/ res_e/ booksp_e/ anrep_e/ anrep09_e. pdf (последнее посещение — 3 апреля 2010 г.). <15> По информации http:// www. export. gov (последнее посещение — 31 марта 2010 г.).
Лицензирование может выполнять две функции: 1) сокращение доступа иностранных товаров на внутренний рынок (или вывоза товара за границу); 2) облегчение контроля за движением товаров через таможенную границу без ограничения количества ввозимых или вывозимых товаров. В первом случае экономический результат лицензирования практически мало чем отличается от установления количественных ограничений. Во втором случае лицензирование вообще не связано с задачами достижения прямого экономического эффекта. Оно преследует цель усиления контроля государства за ходом торговли. Такой контроль может выражаться в следующем: — ограничение числа лиц, занятых внешнеторговыми операциями с тем или иным товаром, с целью установления контроля над их деятельностью. Ярким примером является ограничение внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. На данный момент весь объем внешнеторговых операций в указанной сфере прямо или косвенно контролируется Государственной корпорацией «Ростехнологии». Таким образом, сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, совершаемые другими субъектами внешнеторговой деятельности без лицензии на осуществление исключительного права на экспорт и (или) импорт, являются ничтожными <16>; ——————————— <16> См.: п. 8 информационного письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.01.2004 N С5-7/уз-60 «О Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
— получение полной информации о предприятиях, осуществляющих внешнеторговые операции с тем или иным товаром, и о размерах их оборота. Исходя из изложенного выше, вытекает вполне разумный вопрос: лицензирование как мера нетарифного регулирования относится к ограничениям экономического или неэкономического характера? Ответ не однозначен. Как указала Федеральная таможенная служба РФ (далее — ФТС) в Методических рекомендациях <17>, при разграничении запретов и ограничений экономического характера от запретов и ограничений, не носящих экономического характера, необходимо исходить из цели установления (введения) конкретного запрета и ограничения. Так, лицензирование, устанавливаемое на основании пп. 1 п. 1 ст. 24 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <18> (далее — Закон) в случае введения временных количественных ограничений экспорта или импорта отдельных видов товаров, относится к ограничениям экономического характера. При этом необходимо помнить о том, что запреты и ограничения экономического характера соблюдаются при помещении товаров под таможенные режимы выпуска для внутреннего потребления, экспорта, переработки на таможенной территории и переработки для внутреннего потребления (ст. ст. 163, 166, 173, 187 Таможенного кодекса РФ). К товарам, помещенным под иные таможенные режимы, меры, носящие экономический характер, не применяются. ——————————— <17> Методические рекомендации по квалификации административных правонарушений в области таможенного дела (нарушений таможенных правил) (приложение к письму ФТС России от 30.06.2005 N 01-06/21925). <18> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Кроме того, разъяснения содержатся в письме ФТС России от 13 ноября 2006 г. N 01-06/39606. Согласно этому письму, лицензирование, предусмотренное п. п. 3, 4 п. 1 ст. 24 Закона, может быть мерой как экономического, так и неэкономического характера. Все зависит от целей введения лицензирования, устанавливаемого в случаях предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, и от содержания соответствующего международного договора при лицензировании, предусмотренном в случае выполнения Россией международных обязательств. На основании изложенного выше можно сделать вывод, что в системе лицензирования существуют пробелы. Существенным недостатком режима лицензирования является то, что его нормы не оговаривают возможность обжалования действий лицензирующих органов в административном порядке. Именно поэтому необходимо законодательно закрепить процедуру административного обжалования действий лицензирующих органов и их представителей, что позволило бы защитить права и законные интересы субъектов внешнеторговой деятельности. Кроме того, нельзя исключать возможность создания саморегулируемых организаций (объединений участников внешнеторговой деятельности), в компетенцию которых входила бы выдача лицензий на осуществление внешнеторговой деятельности и последующий контроль за деятельностью субъектов внешнеторговой деятельности, касающейся осуществления как экспортных, так и импортных операций.
Библиографический список:
1. Административное право / Под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. М., 2008. 2. Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под редакцией С. Ю. Кашкина. 3-е издание. М., 2010. 3. WTO analytical index: guide to WTO law and practice. Second edition. Volume 1 / World Trade Organization, World Trade Organization Legal Affairs Division. Cambridge University Press 2007. 4. Соглашение по процедурам импортного лицензирования (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.): http:// www. wto. ru/ ru/ content/ documents/ docs/ importlicenc. doc (последнее посещение — 7 апреля 2010 г.). 5. Ежегодный отчет ВТО за 2009 год: http:// www. wto. org/ english/ res_e/ booksp_e/ anrep_e/ anrep09_e. pdf (последнее посещение — 3 апреля 2010 г.).
