ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ИСПОЛНЕНИИ МЕР ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, НАЗНАЧАЕМЫХ СУДОМ
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., зав. кафедрой прокурорской деятельности УрГЮА, кандидат юридических наук.
Как известно, принципы любой отрасли права, как, впрочем, и правового института складываются непроизвольно, поскольку причинно обусловлены целями и задачами, поставленными государством перед органами прокуратуры. Принципы данного института прокурорского надзорно-охранительного права должны быть таковыми, чтобы осуществляемая на их основе надзорная деятельность прокуратуры была способной решить поставленные задачи и обеспечить достижение результативности целей. Цели и задачи рассматриваемого правового института определены в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также в ведомственных актах — приказах Генерального прокурора РФ <1>. ——————————— <1> См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. N 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах», прокуроры обязаны не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы на предмет соблюдения сроков содержания под стражей; Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18 июня 1997 г. N 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием».
В целях соблюдения законности администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу органам прокуратуры предписывается при проверках состояния законности акцентировать внимание на фактах унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осужденным и заключенным со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий содержания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными. Надзор прокуратуры должен быть направлен на то, чтобы содержание перечисленных лиц в исправительных и иных учреждениях и органах, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, осуществлялись в строгом соответствии с предусмотренными основаниями и с обязательным соблюдением установленного порядка и условий содержания, с обеспечением прав и обязанностей данной категории лиц. Все вышеизложенное дает основание отнести к принципам института надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу следующие основополагающие начала: принцип реального обеспечения прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; принцип широты полномочий органов прокуратуры в осуществлении данного вида надзорной деятельности; принцип императивности. Принцип реального обеспечения прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. В соответствии с требованием исследуемого принципа права и обязанности осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, должны быть реально обеспечены. В широком плане этот вопрос касается всех лиц, находящихся в местах отбытия наказания, местах содержания задержанных и местах предварительного заключения, то есть обеспечения прав граждан, подвергаемых уголовному преследованию либо уже осужденных за совершенные преступления. Обозначение указанного феномена как принципа прокурорского надзорно-охранительного права основано на международных актах, конституционных и иных законодательных положениях о правах человека, признающих человека, его права и свободы высшей ценностью, а их защиту — обязанностью государства. Это Устав ООН от 26 июня 1945 г., Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., итоговый документ Венской встречи государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г., Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., ст. 2 Конституции РФ и др. Незыблемость свободы личности, ее прав и интересов, чести и достоинства, их охрана и гарантированность теоретически и нормативно считаются сегодня неотъемлемым элементом, основой всех принципов правового государства. Предусмотренные Конституцией Российской Федерации, получившие развитие в уголовно-процессуальном и исполнительном законодательстве такие принципы, как равенство всех перед законом, судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, неприкосновенности личности, языка уголовного судопроизводства, обеспечения права на юридическую помощь, свободы обжалования процессуальных действий и решений распространяются на всех граждан, как тех, кто вовлечен в уголовное преследование, так и осужденных, отбывающих наказание. Должностные лица, ведущие уголовный процесс, а также обеспечивающие исполнение наказаний, должны разъяснить перечисленным субъектам все их права, связанные с уголовным преследованием и исполнением наказаний, предоставить им возможность пользоваться этими правами, принимать своевременные меры к удовлетворению законных требований и сделать их реальностью в соответствующих случаях. Не менее важным аспектом исследуемой проблемы являются также порядок и условия содержания лиц, находящихся в местах отбывания наказания, в местах содержания задержанных и местах предварительного заключения. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» в местах содержания под стражей устанавливается режим, обеспечивающий соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых, исполнение ими своих обязанностей, их изоляцию, а также выполнение задач, предусмотренных УПК РФ. Осуществляя надзорную функцию, органы прокуратуры также обеспечивают соблюдение законности не только со стороны осужденных, арестованных либо задержанных, но и законность действий администрации, обеспечивающей соблюдение законодательства, порядок и условия содержания указанных субъектов. Кроме того, в процессе осуществления прокурорского надзора органы прокуратуры должны выявлять и нарушения законности со стороны контингента, отбывающего наказания, выявлять факты нарушения предписаний, предусмотренных ст. 9 УИК РФ, касающихся режима отбывания наказания, общественно полезного труда, получения общего образования, профессиональной подготовки и общественного воздействия, а также правил материально-бытового и медико-санитарного обеспечения. Таким образом, принцип обеспечения прав осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, имеет два аспекта. Первый — обеспечение прав человека и гражданина. Применительно к органам прокуратуры этот аспект является одним из способов обеспечения с помощью предусмотренных законом надзорных правовых средств соблюдения прав и свобод вышеперечисленного круга субъектов. К нему также относится и обеспечение соблюдения законности администрацией исправительных учреждений, следственных изоляторов, изоляторов временного содержания. Второй касается соблюдения установленного порядка и условий отбытия наказания, содержания самими осужденными, задержанными и заключенными под стражу. Следует оговориться, что второй аспект исследуемого принципа также далеко немаловажен, поскольку является соответствующей реакцией государства и общества на совершение преступления, а также фактором исправления и перевоспитания нарушителей закона. Положения данного принципа нашли свое отражение в ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой прямо говорится, что предметом надзора является соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания. Эта нормативная установка представляет собой, по существу, один из признаков провозглашения в Российской Федерации правового государства. Принцип широты полномочий органов прокуратуры. Сущность исследуемого принципа заключается в наделении органов прокуратуры расширенными полномочиями, адекватными характеру и специфике данного вида надзорной деятельности. Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в строгом соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и УИК РФ. Для осуществления данного вида надзорной деятельности прокуроры наделены соответствующими полномочиями. Необходимо отметить, что для выполнения задач, стоящих перед органами прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением законов, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу для предупреждения, выявления и устранения нарушений законов органы прокуратуры наделены не только специальными полномочиями, предусмотренными ст. 33 Федерального закона «О прокуратуре РФ», предоставленными для надзора за исполнением законов в этом же направлении деятельности, но с учетом специфики указанного надзорного направления полномочиями, предусмотренными другими видами надзорной деятельности, содержащимися в ст. ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре РФ. Например, полномочиями при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; полномочиями при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и руководителями коммерческих и некоторых некоммерческих организаций. Исходя из анализа указанных правовых норм, следует сделать вывод, что органы прокуратуры при осуществлении данного вида надзорной деятельности наделены широкими полномочиями, которые условно можно подразделить на специальные полномочия, характерные лишь для данного направления надзорной деятельности, и общие полномочия, характерные для других направлений. К специальным полномочиям закон относит право прокурора посещать в любое время органы и учреждения, указанные в ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ». Весьма характерно, что ст. 24 УИК РФ управомочивает органы прокуратуры без соответствующего разрешения посещать органы и учреждения, исполняющие наказание. Не ограничено действующим законом и время посещения, которое проверяющий прокурорский работник вправе определить самостоятельно. Сроки проверки законности содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания детально регламентированы ведомственными актами органов прокуратуры РФ, Приказом Генерального прокурора РФ от 5 августа 2003 г. N 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах» и Приказом Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. N 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием». Прокурорским работникам также предоставлены законом полномочия для проведения опроса задержанных и заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, а также право ознакомления с документами, на основании которых указанные лица были задержаны или взяты под стражу, осуждены, подвергнуты мерам принудительного характера. Например, органы прокуратуры в соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» вправе знакомиться с оперативными материалами. К надзорным полномочиям общего характера относятся предоставленные работникам прокуратуры полномочия, в соответствии с которыми они вправе требовать от администрации поднадзорных субъектов создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Прокурор вправе проверять соответствие законодательству РФ правовых актов — приказов, распоряжений постановлений администраций органов и учреждений, перечисленных в ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ», брать объяснения от должностных лиц, истребовать документы. Прокурор также вправе требовать объяснения по любому проверяемому вопросу, касающемуся нарушений законности в деятельности администрации. Истребование объяснений дает возможность прокурору вскрыть причины и условия, способствующие совершению правонарушения, и применить предусмотренные законом правовые средства для их устранения. Средствами прокурорского реагирования на выявленные правонарушения являются протест, представление, предостережение и постановление. Применение в данном надзорном направлении органов прокуратуры столь широких полномочий обусловлено важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в случае их задержания и заключения под стражу. Задержанные, арестованные, ограниченные и лишенные свободы граждане ограничены в возможности применять предусмотренные законом и доступные иным лицам средства для защиты своих конституционных прав и интересов, в связи с чем органы прокуратуры, осуществляя надзорную деятельность, являются гарантом охраны прав и законных интересов указанных субъектов. Кроме того, широта надзорных полномочий прокуратуры является необходимым условием, инструментом для обеспечения соблюдения законности при реализации судебных актов о назначении судом мер принудительного характера, а также надлежащего исполнения определенного приговором наказания. Данное правовое положение, несмотря на то что прямо не содержится в отдельной правовой норме Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», пронизывает все действующее законодательство, регламентирующее прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключения под стражу. Из данного принципа вытекает ряд положений, содержащихся в ст. 33 Федерального закона «О прокуратуре РФ». К ним относятся посещение прокурором в любое время органов и учреждений, исполняющих наказание и меры принудительного характера; опрос задержанных и заключенных под стражу, осужденных либо подвергнутых мерам принудительного характера; требование от администрации условий, обеспечивающих права указанных лиц; отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу и осужденных; незамедлительное освобождение из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора незаконно помещенных в них лиц; незамедлительное освобождение каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению или помещенных в судебно-психиатрическое учреждение и др. Требование этого принципа обусловливает объем полномочий, столь необходимых органам прокуратуры для обеспечения действенного надзора за исполнением законов администрациями соответствующих органов и учреждений, в связи с чем должно быть закреплено в отдельной норме четвертой главы третьего раздела Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» как основное руководящее начало прокурорского надзорно-охранительного права. Принцип императивности. Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является императивность прокурорского надзора, властно-распорядительный характер полномочий прокурора, прокурорской власти. Прокуратура, по существу, являются единственным органом оперативного и всеобъемлющего вневедомственного контроля (надзора) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, наказания и назначенные судом меры принудительного характера <2>. ——————————— <2> Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2004. С. 428.
Под принципом императивности понимается обязательное, т. е. своевременное и безусловное исполнение постановлений и требований прокурора администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Данный принцип нашел свое отражение в ст. 34 Федерального закона «О прокуратуре РФ», в которой прямо говорится, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы. Для исследования данного принципа прокурорского надзорно-охранительного права необходимо обратиться к весьма специфичной сфере правовых отношений, в которой происходит осуществление прокурорского надзора. Специфика указанной сферы заключается в весьма существенном ограничении возможностей по защите своих прав самими субъектами, содержащимися в органах и учреждениях, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также задержанными по подозрению в совершении преступлений либо в отношении которых избрана мера пресечения в виде содержания под стражей, обусловливает значение и характер регламентированных законом полномочий, которыми наделены органы прокуратуры. Данные полномочия должны обладать определенными свойствами для того, чтобы органы прокуратуры в ходе осуществления надзорной деятельности могли оперативно принимать имеющиеся в арсенале прокуратуры правовые средства. Именно перечисленные выше особенности обусловливают специфику правовых средств, применяемых органами прокуратуры при осуществлении данного вида надзорной деятельности. Правовые средства должны максимально способствовать надлежащему регулированию складывающихся в данной сфере правоотношений. Средств должно быть достаточно для быстрого оперативного выявления и пресечения правонарушений и привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности. Чтобы разобраться в сущности их специфики, необходимо обратиться к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» и Уголовно-исполнительному кодексу РФ. Статья 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» посвящена полномочиям прокурора при осуществлении данного направления надзорной деятельности. Предусмотренные в указанной правовой норме правовые средства (средства выявления правонарушений и средства реагирования на выявленные правонарушения) обладают четырьмя особенностями. Первой из специфических особенностей данных средств является то, что прокурор вправе посещать поднадзорные учреждения в любое время. Это полномочие прокурора совершенно верно замечает Рябцев В. П.: важно для выявления нарушений, которые допускаются с использованием ночного времени суток (например, водворение в штрафной изолятор без достаточных на то оснований) <3>. Второй особенностью является то, что до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрации или учреждения приостанавливается. Третья особенность представляет собой право прокурора отменять дисциплинарные взыскания, наложенные определенными органами и учреждениями в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, и немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Четвертая особенность заключается в том, что прокурор вправе немедленно освобождать своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в указанных учреждениях. Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Порядок освобождения осужденных к ограничению свободы, аресту и лишению свободы определен в ст. 172 УИК РФ. Следовательно, отдельные правовые средства прокурора, такие как проверки органов и учреждений, указанных в ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ», а также протест и постановление имеют свою специфику и отличаются от аналогичных правовых средств, находящихся в арсенале прокурора, по другим направлениям деятельности. Проверка может проводиться в любое время, даже ночью. Протест приостанавливает действие акта администрации до его рассмотрения. Постановление об отмене дисциплинарного взыскания, наложенного в нарушение закона на задержанного, заключенного, осужденного администрацией соответствующих органов и учреждений, исполняется незамедлительно. ——————————— <3> Там же. С. 434.
Следует заметить, что все эти особенности, предусмотренные ст. ст. 32, 33 Закона о прокуратуре РФ, характерны лишь для правовых предписаний данного института прокурорского надзорно-охранительного права. По своему характеру их можно сопоставить лишь с правовыми предписаниями института надзора за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью. Но в отличие от последнего перечисленные средства выявления и средства реагирования прокурора на нарушения закона имеют большую императивность. Необходимо особо подчеркнуть, что в данном случае императивность выражается во властном характере прокурорских полномочий, осуществляемых посредством правовых средств, используемых прокурором при осуществлении данного вида надзорной деятельности. Положения принципа императивности при осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями, исполняющими наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу обусловливают содержание целого ряда правовых норм, регулирующих характер и в первую очередь безусловность и незамедлительность исполнения законных требований прокурора. Трудно не согласиться с тем, что в прокурорском надзорно-охранительном праве данный огромный институт регламентируется всего только тремя статьями. Как представляется, глава четвертая Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» должна содержать целый ряд правовых норм, вытекающих из исследуемого принципа. К ним должны быть отнесены нормы, регулирующие особенности полномочий прокурора, средства выявления правонарушения, виды, сроки и характер прокурорских проверок, виды и характер средств прокурорского реагирования, особенности их рассмотрения и исполнения, отличие от иных аналогичных средств, используемых в других видах надзорной деятельности, и т. д. Все это, безусловно, будет иметь позитивное воздействие на осуществление данного вида надзорной деятельности прокуратуры и в конечном итоге способствовать укреплению законности. Таким образом, императивный характер перечисленных в ст. 33 Закона о прокуратуре полномочий прокурора, взятый законодателем в качестве основного руководящего начала, выраженного в конкретном правовом положении, обеспечивает возможность успешного решения поставленных перед органами прокуратуры задач и достижения цели — надлежащего исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
