(Ордина О. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2014, N 1)
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
О. Н. ОРДИНА
Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
Систему нормативных правовых актов местного самоуправления можно назвать микромоделью, в основном копирующей принципы и системные связи правовой системы государства в целом. Общие принципы организации местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве, являются базой для объединения всех муниципальных образований России. На территории одного субъекта Российской Федерации муниципальные образования объединяют нормативные положения, закрепленные законами субъекта Российской Федерации. А своя нормотворческая деятельность муниципального образования объективно обусловливает своеобразие системы нормативных правовых актов данного муниципального образования.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, источники права, административное право, норма права, муниципальное образование.
Enactments of municipal formations as sources of administrative law O. N. Ordina
Ordina Olga Nikolaevna, candidate of juridical sciences, assistant professor of the Chair of Administrative Law of Volgo-Vyatka Institute (Branch) of O. E. Kutafin Moscow State Law University.
The system of the normative lawful reports of local self-guidance can be named mini model, in essence copying principles and system connections of the lawful system of state as a whole. The general principles of the organization of the local self-guidance, which are contained in the federal legislation, are base for the association of all municipal formations of Russia. In the territory of one subject of the Russian Federation municipal formations unite the normative positions, fixed by the laws of the subject of the Russian Federation. But its activity of municipal formation objectively causes the uniqueness of the system of the normative lawful reports of this municipal formation.
Key words: normative lawful act, sources of law, administrative law, rule of law, the municipal formation.
В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) дается легальное определение муниципального правового акта. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. четко подразделяет муниципальные акты на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Но легального определения этих актов Закон не содержит. Муниципальный акт представляет собой решение, которое либо устанавливает или изменяет общеобязательные правила (нормативный правовой акт), либо имеет индивидуальный характер (индивидуальный правовой акт — акт применения права), либо регламентирует внутриорганизационные вопросы (локальный правовой акт) <1>. Нормативный правовой акт местного самоуправления и локальный муниципальный правовой акт являются источниками административного права. Индивидуальные акты источниками права не являются. ——————————— <1> Чащина С. И. Система муниципальных правовых актов: Дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 42.
По нашему мнению, муниципальный нормативный правовой акт как источник административного права — это односторонний официальный письменный документ, принятый в установленном порядке населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом муниципального образования для регулирования вопросов местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, признанный и охраняемый государством, регулирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или по отдельным его направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права на территории конкретного муниципального образования. В качестве положительного момента Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. следует назвать закрепление четкой системы муниципальных правовых актов. Данным Законом было введено не только понятие «муниципальный правовой акт», но и включена специальная глава «Муниципальные правовые акты», в которой установлена система муниципальных правовых актов; закреплены полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по их принятию (изданию) (ст. 43); определен круг вопросов, составляющих содержание устава муниципального образования, порядок его принятия, урегулированы вопросы регистрации уставов; закреплен порядок реализации решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан; отрегулированы вопросы реализации права правотворческой инициативы; регламентированы вопросы вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов; установлен порядок отмены и приостановления действия муниципальных нормативных правовых актов. Представляется, что такая унификация не понижает уровня гарантий самостоятельности местного самоуправления, а, напротив, является необходимым условием упорядочения правотворческих отношений муниципального уровня. Но в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. четко не отграничены виды муниципальных правовых актов, постольку отсутствует соотношение вида акта и его формы. Формы муниципальных правовых актов установлены федеральным законодателем в соответствии с субъектом их издания (принятия), вне зависимости от их вида. В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Это обусловлено тем обстоятельством, что местное самоуправление действует на правовой основе, которую составляют федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации и собственные нормативные правовые акты. Законодательно закреплена правотворческая компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам местного самоуправления. В иерархии муниципальных нормативных правовых актов высшей юридической силой обладают устав муниципального образования, решение схода (собрания) граждан, решение местного референдума. Далее идут решения представительного органа самоуправления, потом постановления и распоряжения главы муниципального образования, и замыкают цепочку распоряжения и приказы иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Органами и должностными лицами местного самоуправления могут издаваться инструкции, временные инструкции, правила, временные правила, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, планы, типовые договоры, программы и другие, которые также относятся к самостоятельным видам нормативных правовых актов, используемых и органами государственной власти. Акты местных органов должны соответствовать федеральным законам и законам субъектов Федерации, указам Президента России и постановлениям Правительства России, нормативным правовым актам иных федеральных органов исполнительной власти. Они могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и арбитражном суде. Законодательно закреплена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае издания (принятия) ими актов, нарушающих Конституцию России, конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, федеральный закон, закон субъекта Федерации или устав муниципального образования. Органы прокуратуры имеют право осуществлять надзор за соблюдением законности в деятельности самоуправления и их должностных лиц. На основании ст. 43.1 Федерального закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ, муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <2>. Ведение регистра осуществляется с целью обеспечения верховенства Конституции России и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Постановлением Правительства России от 18 апреля 2012 г. N 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» были установлены Правила, которыми предусматривается, что ведение реестра осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации через его территориальные органы <3>. ——————————— <2> Постановление Правительства Российской Федерации «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 10 сентября 2008 г. N 657 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 38. Ст. 4301. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 17. Ст. 2013.
На основании Федерального закона N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с 27 июля 2010 г. органы местного самоуправления принимают новый вид нормативного правового акта — административный регламент, который предназначен для решения вопросов местного значения в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, установленные в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований. Но эти акты не содержат регламентации такого вида нормативного правового акта, как административный регламент. Также следует отметить, что Федеральным законом N 210-ФЗ не урегулирована процедура принятия административных регламентов. В п. 6 Постановления Правительства России от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» <4> органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться данными правилами для принятия собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг. Принятие органами исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг по аналогии с этим Постановлением Правительства N 373 будет противоречить государственной унификации системы актов управления. Поэтому одно из концептуальных положений административной реформы, а именно установление дисциплинарной, административной и иной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, может быть не реализовано. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3169.
На наш взгляд, утверждение административных регламентов самостоятельно всеми органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований приводит к нарушению единства правового пространства. Поэтому, полагаем, этот вопрос может быть урегулирован законодательно. Установление четкой процедуры и порядка принятия административных регламентов, определение вопросов ведения, по которым могут приниматься административные регламенты соответствующими органами муниципальных образований, позволят решить создавшуюся правовую неопределенность.
Литература
1. Постановление Правительства Российской Федерации «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 10 сентября 2008 г. N 657 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 38. Ст. 4301. 2. Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 17. Ст. 2013. 3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3169. 4. Чащина С. И. Система муниципальных правовых актов: Дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006.
