ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МАТЕРИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Н. М. ГАКАЛО
Гакало Н. М., полковник юстиции, старший преподаватель кафедры конституционного (государственного) и международного права, соискатель кафедры трудового права, гражданского и арбитражного процесса Военного университета.
В системе обеспечения обороны и безопасности государства особое место занимает военная экономика, представляющая собой специфическую военно-хозяйственную систему, которая охватывает производство, распределение, обмен, обращение оружия и других предметов военного назначения, материально обеспечивает функционирование вооруженных сил, поддерживает обороноспособность государства в соответствии с его доктриной. Как известно, Конституцией Российской Федерации провозглашено равенство перед законом всех имеющихся в России форм собственности. Все находящееся в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях имущество является федеральной государственной собственностью. От его количественных и качественных показателей непосредственно зависят состояние обороноспособности и безопасности государства, экономическая безопасность Вооруженных Сил. Не случайно в своем выступлении 18 ноября 2003 г. на совещании руководящего состава Вооруженных Сил Президент Российской Федерации В. В. Путин особое внимание обратил на проблемы тылового и технического обеспечения войск, возложив персональную ответственность на руководителей органов военного управления за состояние работы на указанных направлениях. Расходы на оборону и безопасность жизненно необходимы, но они тяжким бременем ложатся на федеральный бюджет, поскольку это средства, вкладываемые в непроизводственную, заведомо убыточную сферу. Поэтому государство заинтересовано в том, чтобы в мирное время уже закупленные вооружение и военная техника, военное имущество эффективно эксплуатировались и использовались для нужд и безопасности в течение всего срока их физической службы или технической годности, а выделяемые на оборону и безопасность денежные средства расходовались по целевому назначению. По этой причине обеспечение бережного отношения к военному имуществу, содержания в исправном состоянии и постоянной готовности к применению вооруженной военной техники, сохранности материальных и денежных средств, их экономного и целесообразного использования, предотвращения утрат, недостач, порчи и хищения военного имущества — важнейшая государственная задача органов военного управления и всех воинских должностных лиц в мирное время. Эта задача нашла отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих общие и специальные должностные обязанности военнослужащих (ст. 26 и 27 Федерального закона «О статусе военнослужащих», ст. 13 и 79 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации). К сожалению, как показывает анализ прокурорско-следственной практики, в последние годы правопорядок в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях Российской Федерации в сфере использования федеральной собственности характеризуется высоким уровнем преступности и негативными тенденциями в состоянии законности. Предметом наибольшего количества (около 30%) преступлений являлись выделенные денежные средства и находящиеся в обороте ценные бумаги. Около 19% дел возбуждено военными прокурорами по фактам разукомплектования вооруженной военной техники, 11% — в связи с утратами, недостачами и хищениями имущества, 6% — горюче-смазочных материалов, 5% — продовольствия. В 2003 г. они составили более половины всех преступных посягательств на военное имущество <*>. ——————————— <*> Иванов А. Л. // РВПС. 2004. N 1. Научно-практическая конференция «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации».
По данным Главной военной прокуратуры, в результате прокурорских проверок в войсках в 2003 г. выявлено 4289 нарушений норм трудового законодательства, 900 незаконных приказов командиров и начальников о привлечении гражданского персонала к материальной ответственности. За указанный период внесено 375 протестов, отменено 760 приказов о незаконном привлечении к материальной ответственности гражданского персонала, восстановлено в правах 12757 работников. Важное место и значение в системе обеспечения безопасности обороноспособности государства принадлежит гражданскому персоналу ВС РФ. Гражданский персонал Вооруженных Сил Российской Федерации — это личный состав Вооруженных Сил Российской Федерации, комплектуемый как гражданами Российской Федерации, так и иностранными гражданами, заключившими трудовой договор о работе или профессиональной служебной деятельности по определенным штатным расписанием должностям и специальностям в российских частях Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения выполнения ими возложенных на них задач. Гражданский персонал ВС РФ, обладая внутри этой государственной военной организации особым правовым статусом, состоит из лиц, занятых по трудовому договору, и из федеральных государственных служащих, чья профессиональная служебная деятельность по трудовому договору относится к федеральной государственной гражданской службе. Численность данной категории работников постоянно возрастает. В настоящее время в системе Министерства обороны Российской Федерации трудятся на различных должностях 876 тысяч работников данной категории <*>. ——————————— <*> Газета «Независимое военное обозрение». 2004. 26 ноября.
Среди правовых актов, относящихся к трудовому законодательству, особое место в обеспечении сохранности имущества отводится тем, которые регулируют материальную ответственность работника за ущерб, причинный работодателю. Однако на сегодняшний день законодательство о материальной ответственности работников (лиц гражданского персонала ВС РФ) не в полной мере отвечает требованиям, предъявленным изменившимся экономическим отношениям. В связи с принятием нового Трудового кодекса Российской Федерации многие нормативные и правовые акты (особенно локального характера), регулирующие этот правовой институт, перестали отвечать современным требованиям, что негативно влияет на организацию работы с материально ответственными лицами из числа гражданского персонала, недостаточно оперативно происходит реагирование командования воинских частей на факты причинения ущерба, их расследование и привлечение виновных лиц гражданского персонала к его возмещению, недостаточно полно разработаны вопросы, относящиеся к основаниям и пределам материальной ответственности гражданского персонала, не определены и принципиальные особенности материальной ответственности гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, отличающие этот правовой институт от других видов юридической ответственности. В теории и на практике в настоящее время нет достаточно четкого понимания специфики направленности мер материальной ответственности гражданского персонала, не установлены основные критерии ущерба, подлежащего возмещению. В связи с усилением роли экономических санкций за различные правонарушения в хозяйственной сфере возникает необходимость и в определенной дифференциации размеров возмещения ущерба в зависимости от сферы деятельности гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. Объективно существующий служебный риск такой деятельности влияет на размер материальной ответственности гражданского персонала. В нормах трудового законодательства не определено понятие служебного риска, не установлены условия его наступления. Эти обстоятельства на практике часто приводят к привлечению гражданского персонала к материальной ответственности в полном размере причиненного ущерба без учета обстановки его причинения. Недостаточная теоретическая разработка указанных вопросов и соответственно отсутствие их правового регулирования в нормах законодательства о материальной ответственности гражданского персонала Вооруженных Сил в практической деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц приводит к подмене одного вида ответственности другим, неоправданному расширению полномочий командования в определении размеров ущерба и сумм, подлежащих возмещению лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. В результате утрачивается возместительная направленность мер материальной ответственности гражданского персонала, уменьшаются гарантии правовой защищенности гражданского персонала от возможного произвола. Не в полной мере разработаны некоторые аспекты процессуального порядка привлечения гражданского персонала к материальной ответственности, недостаточно урегулированы вопросы возмещения материального ущерба гражданским персоналом в судебном порядке; не установлен процессуальный порядок судебного обжалования приказов командиров (начальников) по привлечению гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации к материальной ответственности. В современных условиях нельзя обеспечить сохранность имущества военного объекта, если не будет должным образом организована работа с материально ответственными лицами, так как помимо организации учета и хранения материальных ценностей процесс сохранения военного имущества включает также оперативное реагирование командования воинских частей на факты причинения ущерба, их расследование и привлечение виновных лиц гражданского персонала к его возмещению. Говоря о материальной ответственности гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, необходимо выделить то, что регулирующее ее трудовое законодательство в полной мере распространяется на работников, заключивших трудовые договоры, в которых работодателями выступают предприятия, организации Министерства обороны РФ либо воинские части в лице соответственно руководителя военного предприятия, учреждения, организации или командира воинской части. В целях обеспечения бережного отношения лиц гражданского персонала ВС РФ к военному имуществу, а также защиты и гарантии сохранения заработной платы предлагается принять положение «О материальной ответственности гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации», которое на основании действующих норм трудового законодательства, других нормативно-правовых актов устанавливало бы условия (порядок) и пределы материальной ответственности лиц гражданского персонала ВС РФ за ущерб, причиненный воинской части (военной организации), с которыми они состоят в трудовых отношениях. На работников (лиц гражданского персонала ВС РФ) в связи с их трудовыми отношениями с конкретным работодателем ТК РФ (ст. 2 — 22) правилами внутреннего трудового распорядка и другими нормативными правовыми актами (инструкциями, положениями и т. д.) возлагается обязанность по сохранению имущества работодателя. Материальная ответственность может наступить как при исполнении работником своих обязанностей, так и при их неисполнении. Сторона трудового договора — работодатель или работник (командир воинской части или лицо гражданского персонала), причинившая ущерб другой стороне, возмещает этот ущерб в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Расторжение трудового договора после причинения ущерба не влечет за собой освобождения стороны этого договора от материальной ответственности, предусмотренной настоящим Кодексом или иными федеральными законами. Работник, уволенный за причинение ущерба работодателю, не освобождается от обязанности возместить этот ущерб. В тех случаях, когда ущерб воинской части (организации) причинен лицами, которые выполняют для нее работу не по трудовому договору (например, по договору подряда, поручения и др.), т. е. эти лица не состоят с организацией в трудовых отношениях, возмещение ущерба должно производиться по нормам гражданского права. При гражданско-правовых отношениях по поводу выполнения той или иной работы для воинской части работники не подчиняются ее правилам внутреннего трудового распорядка. Вопросы материальной ответственности сторон трудовых отношений (ст. 232 ТК РФ) могут быть установлены либо непосредственно в трудовом договоре при его заключении, либо в заключаемых в письменной форме соглашениях. Порядок заключения подобных договоров установлен Постановлением Министерства труда Российской Федерации от 31 декабря 2002 г. N 85. Договорная ответственность работодателя перед работником не может быть ниже, а работника перед работодателем — выше, чем это предусмотрено ТК РФ или иными федеральными законами. Одной из сторон трудового договора является гражданин, поступающий на работу в качестве работника в воинскую часть. Согласно ст. 12 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» работники, принятые на работу в воинские части, именуются гражданским персоналом. Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает различия в объеме такой ответственности в зависимости от того, причинен ли ущерб при исполнении или не при исполнении работником трудовых обязанностей (ст. 242, п. 8 ст. 243 ТК РФ). Материальная ответственность работника (лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ) — это юридическая обязанность работника возместить в установленных законом размере и порядке прямой действительный ущерб, причиненный воинской части (военной организации) его противоправными действиями (бездействием). Материальная ответственность гражданского персонала ВС РФ наступает за ущерб, причиненный им другой стороне в результате его виновного противоправного поведения (действия или бездействия), если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или иными федеральными законами, а также за ущерб, причиненный работником (лицом гражданского персонала ВС РФ) путем разглашения охраняемой законом тайны (государственной, коммерческой, служебной, военной и иной), ставшей известной работнику в связи с выполнением им трудовых обязанностей. Основания такой ответственности предусмотрены в следующих актах: Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. N 5485-1, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98 «О коммерческой тайне», ст. 139 ГК РФ, Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188, Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 с изменениями от 3 октября 2002 г., Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ, а также в возмещении затрат, понесенных работником за обучение работников (ст. 249 ТК РФ) в пределах своего среднего месячного заработка в ст. 249 Трудового кодекса РФ. Воинская часть обязана доказать размер причиненного ей ущерба. Основанием привлечения работника к материальной ответственности является наличие прямого действительного ущерба. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести излишние выплаты на приобретение или восстановление имущества: недостача, порча материальных ценностей, штрафные санкции за неисполнение обязательств; оплата вынужденного прогула работника в случае его незаконного увольнения, задержки выдачи трудовой книжки; выплата работнику заработной платы за излишние предоставленные дни очередного ежегодного отпуска. При самовольном использовании техники (агрегатов, механизмов и т. п.) к прямому действительному ущербу следует относить стоимость горюче-смазочных материалов, ремонта техники в случае выхода ее из строя. Работник (лицо гражданского персонала ВС РФ) несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам (в порядке возникших регрессных отношений) по нормам Гражданского кодекса РФ. Материальная ответственность, как правило, ограничивается определенной частью заработной платы работника. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб воинской части (организации). Материальная ответственность работника исключается вследствие: — непреодолимой силы; — нормального хозяйственного риска; — крайней необходимости или необходимой обороны; — неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику. Ущерб должен быть реальным, а не мнимым. Реальный ущерб — утраченное или поврежденное имущество воинской части, расходы, которые воинская часть произвела либо должна произвести для восстановления, приобретения утраченного или поврежденного имущества, а также излишние денежные выплаты, произведенные воинской частью. В размер ущерба не включаются неполученные (воинской частью/военной организацией) доходы в связи с неправильными действиями (бездействием) лиц гражданского персонала, за исключением материального ущерба, причиненного работником самовольным использованием в личных целях технических средств (автомобилей, тракторов, автокранов и т. п.), принадлежащих организациям, с которыми они состоят в трудовых отношениях; следует исходить из того, что такой ущерб, как причиненный не при исполнении трудовых (служебных) обязанностей, подлежит возмещению с применением норм гражданского законодательства. В этих случаях ущерб возмещается в полном объеме, включая и не полученные организацией доходы от использования указанных технических средств (ст. 233 ТК РФ, Постановление Пленума Верховного Суда СССР (п. 17.1)). При привлечении работника (лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации) к материальной ответственности работодателю (командиру воинской части) необходимо установить наличие следующих обязательных условий: — прямого действительного ущерба; — противоправности поведения; — причинной связи; — вины работника. При отсутствии хотя бы одного из перечисленных условий материальная ответственность не наступает. Бремя доказывания вины работника и ее формы лежит по общему правилу на работодателе (ст. 247 ТК РФ), за исключением случаев, когда работники несут материальную ответственность в силу специального закона, договора о наличии материальной ответственности за вверенные ценности или когда имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам. Условия и размеры материальной ответственности граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей воинской службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности, закрепленному за воинскими частями, а также порядок возмещения причиненного ущерба установлены Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих». Командир воинской части (работодатель) имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб (ст. 240 ТК РФ), полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника. Уменьшение размера ущерба, подлежащего возмещению работником, допустимо, исходя из конкретной обстановки, при которой был причинен материальный ущерб, с учетом степени вины, материального положения работника, за исключением случаев, когда материальный ущерб был причинен вследствие нетрезвого состояния работника или преступления, совершенного с корыстной целью. В целях выяснения обстоятельств и получения действительных данных в связи с причиненным работником материальным ущербом назначается и проводится административное расследование (служебная проверка), в ходе которой осуществляется гласный сбор и документальное оформление сведений, относящихся к произошедшему событию (ст. 247 ТК РФ). В случае установления в действиях работника признаков уголовно наказуемого деяния материалы передаются в прокуратуру. Истребование от работника объяснения в письменной форме для установления причин возникновения ущерба является обязательным. Работник (лицо гражданского персонала ВС РФ) или его представитель имеют право знакомиться со всеми материалами проверки и обжаловать их в порядке, установленном Трудовым кодексом. При правовом регулировании многих вопросов привлечения к материальной ответственности гражданского персонала отсутствуют какие-либо специальные рекомендации, позволяющие решать вышеуказанные проблемы без ущерба для боеготовности и боеспособности войск. В целом нерешенность в теории, законодательстве и на практике вышеизложенных проблем правового института материальной ответственности гражданского персонала ВС РФ оказывает негативное влияние на основании материальной основы боеготовности и боеспособности войск. С учетом действия нового Трудового кодекса РФ назрела острая необходимость основательного пересмотра целого ряда нормативно-правовых актов, относящихся к данному правовому институту, как утративших свою трудовую силу в современных рыночных условиях хозяйствования. Бережное отношение к военному имуществу, содержание в исправном состоянии и постоянной готовности к применению вооружения, военной техники, сохранность материальных и денежных средств, их экономное и целесообразное использование гражданским персоналом Вооруженных Сил РФ, предотвращение утрат, недостач, порчи и хищения военного имущества остаются важнейшими государственными задачами.
