СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ИНФОРМИРОВАНИЮ И КОНСУЛЬТИРОВАНИЮ НАСЕЛЕНИЯ
Е. В. ТРУНИНА
Трунина Е. В., кандидат юридических наук, доцент Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, главный государственный таможенный инспектор правового отдела Ульяновской таможни, советник государственной гражданской службы РФ 2 класса.
Статья посвящена исследованию правового регулирования предоставления таможенными органами государственной услуги по информированию и консультированию в области таможенного дела. Рассматривается современная законодательная основа данной услуги, анализируется административный регламент ФТС России по предоставлению услуги, вносятся предложения по изменению предмета и порядка предоставления услуги.
Ключевые слова: государственная услуга, консультирование, информирование, таможенный орган, административный регламент.
Improvement of legal regulation of public services to the customs authorities to inform and advise people E. Trunina
The article investigates the legal regulation of customs authorities to provide public service for informing and consulting in the field of customs. We consider a modern legal framework of the service, analyzed administrative regulation of the FCS of Russia in the provision of services, made proposals to change the subject and the order of service.
Key words: public service, counseling, information, the customs authority, the administrative rules.
Правовая основа информирования и консультирования населения в области таможенного дела заложена в главе 2 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС) <1>, а также главе 4 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании). ——————————— <1> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17) // Собр. законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
Согласно ст. 10 ТК ТС информирование о таможенном законодательстве Таможенного союза осуществляется путем опубликования актов таможенного законодательства Таможенного союза в официальных и иных печатных изданиях, а также путем доведения информации о них до всеобщего сведения по телевидению и радио, с использованием информационных технологий и иных способов распространения информации. Статья 51 Закона о таможенном регулировании расширяет предмет информирования. Во-первых, на таможенные органы возлагается обязанность информирования не только об актах таможенного законодательства Таможенного союза, но и законодательства Российской Федерации о таможенном деле и об иных правовых актах в области таможенного дела. Во-вторых, конкретизируется характер предоставляемой информации: 1) о действующих актах таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле и об иных правовых актах Российской Федерации в области таможенного дела; 2) о подготавливаемых актах таможенного законодательства Российской Федерации о таможенном деле и иных правовых актах в области таможенного дела; 3) о не вступивших в силу изменениях в данные акты, за исключением случаев, когда предварительное уведомление о подготавливаемых актах будет препятствовать проведению таможенного контроля или способствовать снижению его эффективности. При этом ст. 51 предусматривает два способа информирования: 1) опубликование вышеуказанных правовых актов в официальных изданиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела; 2) обеспечение доступа к информации, включающего свободный бесплатный доступ, в том числе с использованием информационных технологий, к информации о действующих актах таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле и об иных правовых актах Российской Федерации в области таможенного дела, а также доступ к информации о подготавливаемых актах таможенного законодательства Российской Федерации о таможенном деле и иных правовых актах в области таможенного дела, а также о не вступивших изменениях в данные акты. Приказом ФТС России от 24.05.2006 N 469 утвержден Административный регламент Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов <1> (далее — Регламент). Данный Регламент был принят до принятия ТК ТС, ознаменовавшего кардинальное изменение правовых основ, в том числе понятийного аппарата таможенного дела. Приказом ФТС России от 25.03.2011 N 641 «О внесении изменений в Приказ ФТС России от 24 мая 2006 г. N 469» предмет информирования был приведен в соответствие с новым законодательством в сфере таможенного дела <2>. Однако в тексте Регламента еще встречается устаревшая терминология, т. е. он требует переработки. ——————————— <1> Рос. газета. 2006. 11 окт. <2> Рос. газета. 2011. 18 мая.
Название государственной услуги по информированию, указанное в Регламенте, полностью соответствует предмету информирования, обозначенному в ст. 51 Закона о таможенном регулировании. Однако анализ содержания Регламента показывает, что фактический объем услуги, регулируемый Регламентом, уже объема информирования, определенного законодателем. Во-первых, согласно Регламенту, предоставление информации сводится только к получению информации о правовых актах в сфере таможенного дела по обращениям заинтересованных лиц, т. е. к одному из возможных способов обеспечения доступа к информации. Другие способы информирования: опубликование, доведение информации по телевидению и радио, получение доступа к информации, в том числе с использованием информационных технологий и др., в нем не отражены. С учетом установленного законодателем порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг только по запросам лиц регулирование именно данного способа информирования имеет определенную логику. Однако с точки зрения объема информирования, указанного в Законе о таможенном регулировании, объем услуги, урегулированный Регламентом, необоснованно сужает содержание информирования в сфере таможенного дела. Во-вторых, в Регламенте описывается порядок получения информации только о действующих правовых актах в сфере таможенного дела. Порядок получения информации о подготавливаемых правовых актах, а также не вступивших в силу изменениях и дополнениях в данные акты отсутствует. Согласно п. 5 Регламента обеспечение данного информирования возложено на ФТС России. Однако простое возложение обязанности без закрепления порядка реализации функции свидетельствует о неполноте регламентации данной услуги. Конечным результатом услуги является получение лицами информации о наименовании органа, издавшего правовой акт в области таможенного дела, наименовании вида акта и его названии, дате подписания акта и его номере, номере и дате государственной регистрации и официальном источнике его опубликования, а также удовлетворенность лица качеством, своевременностью предоставления и полнотой полученной информации (п. 18 Регламента, в ред. Приказа ФТС России от 25.03.2011). А. В. Нестеров совершенно справедливо отмечает, что предоставление подобной информации является метаинформацией, т. е. информацией об информации <1>. Другими словами, если у лица есть потребность получить непосредственно текст документа, то таможенные органы ему откажут, так как эта их обязанность не предусмотрена Регламентом. Получается половинчатый результат — реквизиты правового акта есть, однако интересующая лица информация не получена. Следует отметить, что Таможенный кодекс РФ 1993 года предусматривал возможность получения текстов опубликованных правовых актов всеми заинтересованными лицами за плату. В настоящее время, когда таможенное законодательство в стране вышло за рамки национального, усложнилось и динамично обновляется, проблема своевременного изучения таможенных правил является особо актуальной. ——————————— <1> Нестеров А. В. Некоторые проблемы Административного регламента ФТС РФ // Таможенное дело. 2007. N 1.
Не случайно ст. 11 Закона о таможенном регулировании в качестве одного из принципов деятельности таможенных органов установила доступность информации о правилах осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенном законодательстве Таможенного союза и законодательстве России о таможенном деле. Представляется, что успешной реализации данного принципа будет способствовать расширение предоставляемой по запросу заинтересованных лиц информации в сфере таможенного дела. В связи с этим порядок предоставления государственной услуги по информированию о правовых актах в сфере таможенного дела целесообразно дополнить возможностью получения текстов данных правовых актов. Удовлетворению потребностей населения в информации в сфере таможенного дела будет способствовать возможность получения информации о таможенных правилах иностранных государств. В условиях активного межгосударственного перемещения граждан, оживления внешнеэкономической деятельности данная информация является особенно востребованной. Несмотря на это, получить ее крайне сложно. Для практической реализации данной услуги можно воспользоваться нормой ч. 2 ст. 46 ТК ТС, закрепляющей участие таможенных органов Таможенного союза в международном информационном обмене с таможенными органами иностранных государств, международными и иными организациями. Основанием для отказа в предоставлении государственной услуги является запрос лица о правовых актах, не подлежащих опубликованию и содержащих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиденциального характера; затрагивающих непосредственно права, свободы и интересы конкретного, поименованного в тексте третьего лица; регулирующих отношения в системе таможенных органов, устанавливающих правовой статус должностных лиц таможенных органов (предоставляется только в случае и в части, непосредственно затрагивающих права, свободы и законные интересы лица) (п. 31 Регламента). Статья 11 ТК ТС устанавливает, что таможенные органы консультируют заинтересованных лиц по вопросам, касающимся таможенного законодательства Таможенного союза, и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов. Более конкретно предмет консультирования определяет п. 53 Регламента: таможенные органы консультируют по конкретным таможенным правоотношениям, касающимся: таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств лиц, а также о порядке включения юридических лиц в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; внутреннего таможенного транзита; о порядке временного хранения товаров; о применении различных таможенных режимов; о порядке декларирования товаров и транспортных средств, представления документов при декларировании товаров; перемещения товаров физическими лицами для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд; перемещения товаров в международных почтовых отправлениях; перемещения товаров трубопроводным транспортном и по линиям электропередачи; по иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов. Ряд использованных в данном пункте терминов являются устаревшими, необходимо обновление регламентации предмета консультирования. При предоставлении консультации должностное лицо таможенного органа не вправе: искажать положения нормативных и иных правовых актов; предоставлять сведения, не подлежащие разглашению в соответствии с законодательством Российской Федерации, включая сведения, относящиеся к собственной безопасности таможенных органов, а также составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиденциального характера; давать правовую оценку любых обстоятельств и событий, в том числе решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц; вносить изменения и дополнения в любые предоставленные лицами документы; совершать на документах лиц распорядительные надписи, давать указания таможенным органам, их должностным лицам или каким-либо иным способом влиять на последующее решение таможенного органа или действие его должностного лица при осуществлении функций, возложенных на таможенные органы; подтверждать иным образом достоверность сведений и правильность оформления документов, необходимых для таможенного оформления (п. 77 Регламента). Следует отметить, что впервые законодатель особо выделил такой вид консультирования, как консультирование заинтересованных лиц по вопросам таможенной стоимости товаров (ст. 113 Закона о таможенном регулировании). Статья 113 размещена в главе 11 «Таможенная стоимость товаров», но, несмотря на то что указанная норма является новеллой таможенного законодательства, предмет подобного консультирования в ней не раскрывается. Помимо констатации данного вида консультирования, а также установления запрета при проведении указанных консультаций на осуществление проверки документов и принятие предварительных решений по таможенной стоимости каких-либо иных детализирующих положений статья не содержит. В то же время Регламент устанавливает запрет на предоставление консультаций по обращениям о подтверждении или об определении таможенной стоимости. Таким образом, предмет консультирования по таможенной стоимости требует конкретизации. Представляется, что введение данного вида консультирования также ставит вопрос о необходимости пересмотра перечня должностных лиц таможенных органов, уполномоченных на предоставление государственной услуги по консультированию. Так, согласно п. 54 Регламента, данное консультирование осуществляет должностное лицо правового подразделения Регионального таможенного управления или таможни, ответственное за консультирование и уполномоченное начальником (лицом, его замещающим) Регионального таможенного управления или таможни. Однако нельзя не учитывать, что таможенная стоимость является одним из самых сложных компонентов таможенного дела, требующих глубоких специализированных познаний в данной сфере, в силу чего подобное консультирование целесообразно поручить должностным лицам подразделений таможенных органов, в компетенцию которых входят вопросы таможенной стоимости. Структуру Регламента также следует привести в соответствие со структурой административного регламента предоставления государственных и муниципальных услуг, установленной ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон N 210-ФЗ). Структура административного регламента предоставления государственных и муниципальных услуг должна содержать: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Требуется привести в соответствие и форму предоставления таможенными органами государственной услуги по информированию и консультированию. Так, ст. 5 Закона N 210-ФЗ закрепляет право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373, требуют указания в данных регламентах порядка осуществления в электронной форме, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг» таких, в частности, административных процедур, как подача заявителем запросов и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и прием таких запросов и документов; получение заявителем результата предоставления государственной услуги, если иное не установлено федеральным законом, и др. <1>. ——————————— <1> Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собр. законодательства РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
В то же время, согласно Регламенту, основанием для предоставления информации в сфере таможенного дела является непосредственное устное обращение лица о предоставлении информации (п. 35). Результат услуги также предоставляется в устной форме. Только по просьбе заинтересованного лица уполномоченное должностное лицо предоставляет запрашиваемую информацию на бумажном носителе и выдает ее на руки (п. 48). В отличие от информирования, консультирование может предоставляться как по устному, так и письменному запросу заинтересованного лица. Результаты консультации предоставляются непосредственному обратившемуся лицу либо направляются ему по почте. Таким образом, законодательное требование предоставления государственных услуг в электронной форме в данном Регламенте не реализовано, что также требует его скорейшей доработки. Нельзя не обратить внимания на приложение N 4 к Регламенту, содержащее информацию о таможенных органах и соответствующих подразделениях, предоставляющих государственную услугу. Данное приложение включает следующие сведения: наименование таможенных органов, их почтовые адреса, справочные телефоны, адреса официальных сайтов и электронной почты (при их наличии). Практическая полезность данной информации для заинтересованных лиц является очевидной. Однако в условиях постоянно меняющейся структуры системы таможенных органов, возможности изменения их местонахождения, адресов электронной почты и официальных сайтов подобная информация не является статичной, что обусловливает необходимость ее систематического обновления. Так, из двенадцати внесенных в Регламент изменений десять было связано исключительно с внесением изменений в приложение N 4. Одним из возможных вариантов решения вопроса могло бы стать указание этих сведений, например, на официальном сайте ФТС России, а в Регламенте — конкретных координат источника данной информации. Это позволило бы постоянно поддерживать данные сведения в актуальном состоянии и избавило бы от необходимости постоянного издания приказов о внесении соответствующих изменений. Анализ действующего в настоящее время таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле позволяет прийти к выводу о перспективе расширения информационных государственных услуг, оказываемых таможенными органами. Так, помимо информирования о правовых актах в сфере таможенного дела таможенные органы обязаны: — по запросу лиц, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, либо деятельность в сфере таможенного дела обеспечить доступ к имеющейся у таможенных органов документированной информации о себе с правом уточнения этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности (ст. 100 Закона о таможенном регулировании); — по запросу заинтересованных лиц предоставлять данные таможенной статистики внешней торговли Российской Федерации, не опубликованные официально и не содержащие государственную, коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну (секрет) либо иную информацию ограниченного доступа, за плату в порядке, который определяется Правительством РФ (п. 5 ст. 102 Закона о таможенном регулировании); — обеспечить бесплатный свободный доступ любых заинтересованных лиц на территории Российской Федерации к информации о предварительных решениях по классификации товаров по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности и разъяснениях по классификации товаров, принятых таможенными органами (п. 3 ст. 108 Закона о таможенном регулировании). Данная информация может предоставляться с использованием информационных систем и информационных технологий таможенных органов, на что прямо указывает п. 1 ст. 97 Закона о таможенном регулировании. На основании вышеизложенного следует говорить о предстоящем предоставлении таможенными органами комплекса информационных услуг, которые можно условно разделить на: 1) предоставление информации о правовых актах в сфере таможенного дела; 2) предоставление информации из информационных систем и информационных ресурсов таможенных органов. Рассматривая сферу государственных услуг, следует согласиться с учеными, отмечающими, что «применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям» <1>. При этом «основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций, должны являться повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг» <2>. ——————————— <1> Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006 // СПС «КонсультантПлюс». <2> Там же.
Целесообразность рассмотрения вопроса о передаче таможенными органами услуги по консультированию может быть обусловлена фактическим объемом данной услуги, предоставляемой таможенными органами. Согласно п. 31 Регламента таможенные органы не вправе оказывать консультирование по ряду важнейших вопросов в сфере таможенного дела: об определении кода товаров по ТН ВЭД, об определении страны происхождения товаров; о подтверждении или об определении таможенной стоимости; об арифметическом исчислении сумм подлежащих уплате таможенных платежей в отношении конкретных товаров и др. Отказ таможенных органов в предоставлении консультации по вышеуказанным вопросам с позиции таможенного законодательства является вполне обоснованным. Предварительное предоставление такой информации означает установление таможенным органом юридически значимых фактов до проведения таможенного контроля, что является недопустимым. В то же время с позиции интересов населения подобный объем консультирования существенно ограничивает право на получение полной информации в сфере таможенного дела. Чтобы спланировать перемещение через таможенную границу товара в личных целях, экспортные или импортные поставки товаров граждане (юридические лица) хотят получить, прежде всего, информацию о том, сколько необходимо уплатить таможенных платежей за выполнение таможенных формальностей. Но для ответа на данный вопрос необходимо определить код перемещаемого товара по ТН ВЭД, затем его таможенную стоимость и только потом можно подсчитать сумму таможенных платежей. В связи с этим говорить о полноте предоставляемой таможенными органами услуги по консультированию вряд ли возможно. Кроме того, создание Таможенного союза и, как следствие, кардинальное обновление правовой базы таможенного дела резко увеличили потребность в данной услуге. Однако следует учитывать, что эта государственная услуга оказывается только региональными таможенными управлениями и таможнями. Из сферы консультирования и информирования исключены ФТС России, а также таможенные посты, которые в системе таможенных органов по количеству занимают ведущее место. Предстоящее расширение объема информирования населения приведет к увеличению нагрузки на таможенные органы, что также требует рассмотрения вопроса о целесообразности передачи данной услуги. При этом предоставление консультационно-информационных услуг в области таможенного дела целесообразно передать одному субъекту. Это будет способствовать реализации заложенного в Законе N 210-ФЗ способа предоставления государственных услуг по принципу «одного окна», а в перспективе — права заявителей на получение государственных услуг в многофункциональном центре.
