ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
О. В. АЗАМОВ
Азамов О. В., старший помощник начальника научно-исследовательского отдела Военного университета, подполковник юстиции.
Важнейшим элементом социального обеспечения является пенсионное обеспечение. Государственные пенсии в соответствии со ст. 39 (ч. 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются законом. Федеральный законодатель, исходя из конституционно значимых целей в сфере социальной политики государства, определяет правовые основания назначения пенсий и порядок их исчисления. Пенсии лицам, проходившим военную службу, исчисляются согласно Закону Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями) из денежного довольствия военнослужащих; для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому или специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия; для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим (ст. 43). Пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу по контракту, и членов их семей регулируется также следующими нормативными правовыми актами: — Указом Президента Российской Федерации «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров» от 18 февраля 2005 г. N 176; — Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941. Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить следующие проблемы и противоречия, существующие в данной области правового регулирования. 1. Отсутствие в действующем законодательстве эффективных правовых механизмов реализации законодательно закрепленного порядка индексации пенсий. В соответствии со ст. 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 пенсии, назначенные лицам, проходившим военную службу, и их семьям, а также надбавки к пенсиям, повышения и увеличения пенсий, подлежат пересмотру: а) при повышении стоимости жизни и оплаты труда — в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений населения; б) при увеличении денежного довольствия военнослужащих — исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих одновременно с его увеличением; в) при повышении установленного федеральным законом минимального размера пенсии по старости. В силу внесенных в период 2002 — 2005 гг. изменений в действующее законодательство перечисленные выше законодательно закрепленные основания пересмотра, увеличения размеров пенсий не могут быть в полном размере реализованы на практике. Так, по основанию, указанному в п. «а» ст. 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 — «при повышении стоимости жизни и оплаты труда — в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений населения», соответствующая индексация размеров пенсий произведена быть не может связи с тем, что в настоящее время нормативных правовых актов, определяющих порядок индексации денежных доходов населения, не существует (подробней по этому вопросу см.: Сливков А. С., Землин А. И. Порядок индексации денежного довольствия военнослужащих: тенденции развития законодательства и современное состояние // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 1). По основанию, указанному в п. «в» ст. 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 — «при повышении установленного федеральным законом минимального размера пенсии по старости», соответствующая индексация размеров пенсий произведена быть не может в связи с тем, что на настоящий момент действующим законодательством не предусматривается установление в Российской Федерации минимального размера пенсии по старости. Категория «минимальный размер пенсии по старости» была предусмотрена ст. 17 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. N 340-1. Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ указанный выше Закон признан утратившим силу с 1 января 2002 г. На момент принятия Закона N 173-ФЗ в законодательстве содержалось требование, в соответствии с которым минимальный размер пенсии по старости должен был устанавливаться не ниже величины прожиточного минимума (Федеральный закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ). Данная правовая норма на практике ни разу реализована не была. Таким образом, два из трех оснований пересмотра, увеличения (индексации) размеров пенсий за выслугу лет, закрепленных в Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, изначально не могут быть реализованы на практике в связи с отсутствием надлежащего правового механизма их реализации. 2. Учет выплат в связи с индексацией денежного довольствия военнослужащих в размере денежного довольствия, учитываемого при исчислении (индексации) размеров пенсий за выслугу лет. Размер денежного довольствия военнослужащих, учитываемый при исчислении пенсий гражданам, уволенным с военной службы, определен ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1: «Пенсии, назначаемые лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям, исчисляются из денежного довольствия военнослужащих… Для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому или специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим…» Буквально из смысла Закона в размер пенсии должны включаться «выплаты в связи с индексацией денежного довольствия», т. е. все выплаты, устанавливаемые действующим военнослужащим в целях индексации их денежного довольствия, обеспечения поддержания покупательной способности его размеров, исходя из наблюдаемого в стране уровня инфляции. К таким выплатам (в связи с индексацией), исходя из целей, заявленных законодателем, могут быть отнесены, например, увеличенная в период 2002 — 2005 гг. надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, ежемесячное денежное поощрение в размере оклада по воинской должности, установленное с 1 марта 2005 г. В Постановлении Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 рассматриваемая норма Закона получила иное звучание: а) п. 9 Постановления устанавливает, что в денежное довольствие для исчисления пенсий включаются: — оклад по последней штатной должности; — оклад по воинскому званию, присвоенному ко дню увольнения; — процентная надбавка за выслугу лет, исчисленная из этих окладов. Таким образом, выплаты в связи с индексацией, названные в Законе, в состав пенсионного денежного довольствия уже прямо не включены; б) п. 8 Постановления устанавливает, что пенсии уволенным со службы военнослужащим исчисляются из суммы их денежного довольствия, указанного в п. 9 Постановления, с повышением (индексацией) этого денежного довольствия по состоянию на день назначения или перерасчета им пенсии. В данном случае значение содержащегося в Законе понятия «выплаты в связи с индексацией денежного довольствия» сводится в Постановлении к значению понятия «увеличенные оклады денежного содержания (оклада по должности и воинскому званию)». Таким образом, п. п. 8 и 9 Постановления Правительства Российской Федерации в их взаимосвязи порождают правовую норму (правило), противоречащую по содержанию норме, закрепленной ст. 43 Закона. Так, по смыслу Закона при определении размеров пенсионного обеспечения военнослужащих учету подлежит индексация (повышение) всей суммы денежного довольствия, выплачиваемого военнослужащим, а по смыслу Постановления — лишь отдельной его составной части (окладов денежного содержания и надбавок за выслугу лет). При этом Законом Правительству Российской Федерации в данном случае предоставлено полномочие лишь по определению порядка учета соответствующих выплат военнослужащим при расчете назначаемых им пенсий. Между тем приведенные пункты (8, 9) указанного Постановления Правительства Российской Федерации исключают возможность пересмотра пенсий с момента увеличения (индексации) денежного довольствия, производимого иным способом, не связанным с непосредственным увеличением окладов денежного содержания (например, увеличение (установление) надбавки за сложность, напряженность, введение ежемесячного денежного поощрения и др.). 3. Исчисление размеров пенсий за выслугу лет, исходя не из реальной стоимости продовольственного пайка, а исходя из размера ежемесячной денежной компенсации, устанавливаемой военнослужащим взамен этого пайка. В соответствии со ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 для исчисления пенсии военнослужащим в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. В соответствии с п. 11 Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 месячная стоимость продовольственного пайка, учитываемая при исчислении пенсий военнослужащим, определяется исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку, по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, а результат делится на 12. Однако с 1 января 2000 г. по настоящее время в денежное довольствие военнослужащих для исчисления пенсий включается не стоимость продовольственного пайка, как это предусмотрено указанными Законом Российской Федерации и Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации, а сумма денежной компенсации военнослужащим за продовольственный паек, установленная соответствующими федеральными законами о федеральном бюджете из расчета 20 руб. в сутки. При этом право граждан, которым установлена пенсия за выслугу лет, на индексацию размера их пенсии исходя из увеличения реальной стоимости продовольственного пайка подтверждено, в частности, решениями высших судебных органов: Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По запросу Калининградской областной Думы и жалобам граждан Степанова Рудольфа Александровича и Тюльпина Валентина Евгеньевича на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 13 приложения 3 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 год», пункта 8 приложения 4 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», статей 97 и 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к нему, статей 102 и 144 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и подпункта 37 пункта 1 приложения 20 к нему» от 14 декабря 2004 г. N 429-О; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2001 г. N КАС01-370 (признаны незаконными п. 8, подп. «б» п. 9 и подп. «б» п. 14 Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации» от 22 сентября 1993 г. N 941 в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка). Таким образом, подводя итог вышесказанному, следует сделать вывод, что в настоящее время в силу вносимых в законодательство изменений пенсии, установленные гражданам, уволенным с военной службы, подлежат обязательной индексации по двум основаниям: 1) увеличение размеров окладов денежного содержания военнослужащих (окладов по воинским должностям и воинским званиям) и размеров надбавок за выслугу лет; 2) увеличение стоимости продовольственного пайка. При этом: первое основание в силу используемого в настоящее время подхода к индексации денежного довольствия военнослужащих не обеспечивает соответствующего повышения пенсий даже пропорционально росту размеров денежного довольствия военнослужащих, не говоря уже о росте потребительских цен в стране <1>; ——————————— <1> О соотношении увеличения денежного довольствия военнослужащих и роста потребительских цен в стране см.: Сливков А. С., Землин А. И. Порядок индексации денежного довольствия военнослужащих: тенденции развития законодательства и современное состояние // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 1.
второе основание в силу неизвестных автору причин в нарушение действующего законодательства просто игнорируется высшими органами государственной власти <2>. ——————————— <2> Подробней см.: Сливков А. С., Землин А. И. Некоторые аспекты эффективности государственной политики в области материального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, связанные с учетом стоимости продовольственного пайка при установлении размеров денежной компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка, при исчислении размеров пенсии гражданам, уволенным с военной службы // Там же. 2005. N 10, 11.
В итоге объем государственного пенсионного обеспечения граждан, отдавших свой долг Родине, с каждым годом неуклонно снижается. Соответственно падает и уровень их жизни. А если учесть в дополнение к изложенному отмену в 2002 — 2005 гг. практически всех основных льгот, то за период с 1 января 1993 г. по июль 2005 г. уровень их жизни падает более чем существенно, примерно в три раза <3> (это с учетом введенной с 1 марта 2005 г. доплаты в размере 240 руб.). Пределов этому падению при условии сохранения сложившихся направлений государственной политики в рассматриваемой области правового регулирования не усматривается. Сохранение и усугубление подобной ситуации не может не сказаться на боеготовности Вооруженных Сил, ведь действующие военнослужащие, проходящие военную службу, в том числе в «особых» условиях, прекрасно осознают, что после увольнения с военной службы они попадут в те же условия, что и сегодняшние военные пенсионеры. Не может не сказаться описанная ситуация на количестве желающих поступить на военную службу по контракту, переход к которой провозглашен в настоящее время в нашей стране. Единственным лозунгом рекламной кампании по привлечению граждан в ряды Вооруженных Сил и поднятию престижа военной службы, проводимой в средствах массовой информации, является в настоящее время утверждение, звучащее с экранов телевизоров о том, что «Военная служба привлекательна и престижна». Ни разу не были оглашены размеры денежного довольствия военнослужащих, условия, в которых им предстоит жить и служить, что их ждет после окончания военной службы (размеры гарантируемого им государством пенсионного обеспечения). Описанная ситуация в области пенсионного обеспечения характерна не только для военнослужащих Вооруженных Сил, но и для большинства сотрудников других силовых министерств и ведомств. ——————————— <3> См.: Сливков А. С., Землин А. И. Порядок индексации пенсий за выслугу лет, назначаемых гражданам, уволенным с военной службы // Там же. N 12.
Сохранение и усугубление подобной ситуации в области пенсионного обеспечения не может не сказаться также на социальной стабильности российского общества. По глубокому убеждению автора, многие действующие военнослужащие (сотрудники силовых органов), граждане, уволенные с военной службы, задают себе вопрос: почему «благоприятные» цены на нефть, газ, сталь и т. д., высокий рост экономических показателей, ВВП оказывают влияние лишь на количество долларовых миллионеров и миллиардеров в нашей стране, а для защитников Отечества (безопасности и правопорядка) выражаются лишь в отмене им льгот, в «повышении стоимости их жизни»: услуг ЖКХ, проезда в общественном транспорте, бензина, продуктов питания и т. д.
Некоторые аспекты эффективности государственной политики по устранению противоречий правового регулирования и правоприменительной практики в рассматриваемой области
В законопроектной деятельности за последнее время неоднократно предпринимались попытки изменить существующий порядок пенсионного обеспечения военнослужащих. При этом, как следует из содержания законопроектов, основным направлением большинства предложений является не совершенствование порядка пенсионного обеспечения, не реализация прав граждан, уволенных с военной службы, на достойное социальное обеспечение, гарантированное Конституцией Российской Федерации; большинством из известных автору законопроектов предусматривается исключение из действующего законодательства сохранившихся социально-правовых гарантий, предоставляемых в этой области гражданам, уволенным с военной службы. 1. 1 марта 2005 г. был принят к рассмотрению Протоколом заседания Совета Государственной Думы N 77 внесенный одним из депутатов Государственной Думы проект Федерального закона N 140363-4 «О внесении изменения в статью 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и организациях уголовно-исполнительной системы, и их семей» (в части учета для исчисления пенсии лицам, проходившим военную службу, размера денежной компенсации взамен продовольственного пайка, выплачиваемой военнослужащим). В пояснительной записке к проекту Закона указывается, что в связи с изменениями, внесенными с 1 января 2005 г. в п. 1 ст. 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пропадают основания для использования месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, для исчисления пенсии лицам, уволенным с военной службы, и их семьям. Принятие законопроекта позволит согласовать правовые нормы указанных Законов, облегчит деятельность органов социального обеспечения военнослужащих и исключит впредь возможные судебные иски со стороны военных пенсионеров в связи с неправильным, по их мнению, исчислением пенсий. Принятие законопроекта не повлечет изменения финансовых обязательств государства, не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. 17 мая 2005 г. проект Закона возвращен авторам в связи с отсутствием заключения Правительства Российской Федерации. 2. Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности 26 февраля 2004 г. рассматривался проект Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей» <4>. Проект Закона разработало Министерство труда и социального развития. В представленном проекте содержались следующие основные положения: ——————————— <4> Подробней см.: Куликов В., Птичкин С. Пенсия повышенного риска. Кто покушается на деньги военных ветеранов? // Российская газета. 2004. 27 февраля.
установление возраста, с которого осуществляется выплата пенсии за выслугу лет (60 лет); исключение из состава денежного довольствия военнослужащих, учитываемого при исчислении пенсии за выслугу лет, месячной стоимости продовольственного пайка; исключение районных коэффициентов для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и специальных служб, проходивших службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; исключение надбавки к пенсии для героев России и Советского Союза. 3. Пунктом 3 ст. 4 Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)» от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ ст. 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 после слов «продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим» дополнена словами «ежемесячной денежной продовольственной компенсации, выплачиваемой». До внесения дополнений последнее предложение ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 имело вид: «Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава». Соответственно после внесения дополнений: «Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, ежемесячной денежной продовольственной компенсации, выплачиваемой лицам рядового и начальствующего состава». Замысел разработчиков подобных изменений (дополнений) законодательства ясен. Однако в результате внесенных изменений в текст ст. 43 она становится нечитабельной. Так, исключив из текста цитируемого предложения ст. 43 Закона нормы, посвященные вопросам пенсионного обеспечения военнослужащих, получим: «Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также ежемесячной денежной продовольственной компенсации, выплачиваемой лицам рядового и начальствующего состава». В пояснительной записке к проекту Федерального закона <5> «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)» указывалось: «В расчет денежного довольствия для исчисления пенсий, назначаемых указанным лицам, соответственно предлагается ввести норму «ежемесячная денежная продовольственная компенсация» вместо применяемой ранее нормы «месячная стоимость выдаваемого продовольственного пайка». ——————————— <5> Текст законопроекта внесен письмом Президента Российской Федерации от 20 мая 2002 г. N Пр-853 (текст письма официально опубликован не был).
Подводя итог анализу некоторых примеров законотворческой и правоприменительной деятельности, следует еще раз обратить внимание на противоречивость сложившейся ситуации. Несмотря на разъяснения высших судебных инстанций (Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации) о применении законодательства о пенсионном обеспечении граждан, уволенных с военной службы, однозначно указывающие на необходимость пересмотра размера устанавливаемых им пенсий, исходя из увеличения месячной стоимости продовольственного пайка, высшими органами государственной власти (их должностными лицами) предпринимаются все возможные действия, чтобы не допустить пересмотра размеров названных пенсий. По мнению автора, представляется необъяснимым желание некоторых государственных деятелей убедить военнослужащих, военных пенсионеров в том, что можно нормально питаться на 20 руб. в сутки. Сама же ситуация представляется не способствующей воспитанию у военнослужащих чувства уважения к закону, высшим органам государственной власти, не улучшающей морально-психологическое состояние войск. В качестве позитивных тенденций развития ситуации в области пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, можно выделить следующее. В настоящее время Правительством Российской Федерации планируется в соответствии с поручением Президента Российской Федерации о недопущении ухудшения материального положения военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также об увеличении в реальном выражении за три года (2006 — 2008 гг.) денежного довольствия военнослужащих в 1,5 раза повышение денежного довольствия военнослужащих: с января 2006 г. — на 15%, в 2007 г. — с 1 января на 10% и 1 ноября на 15%; в 2008 г. — с 1 сентября на 15%. Планируемые Правительством Российской Федерации мероприятия (если повышение в 2007 и 2008 гг. будет осуществляться так же, как и в 2006 г. посредством увеличения окладов денежного содержания военнослужащих) приведут к увеличению размеров выплачиваемых гражданам, уволенным с военной службы, пенсий в 1,67 раза. Однако, исходя из прогнозируемого уровня инфляции, повышение размеров пенсий в значительной степени превысит рост потребительских цен.
