Гончарова Елена Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Российской правовой академии Минюста России.
В статье рассматриваются проблемы административно-правовой ответственности за экологические правонарушения. Предлагаются и обосновываются новые виды административных наказаний.
Ключевые слова: административно-правовая ответственность; экологическая безопасность; наказание; озеро Байкал.
Administrative responsibility for environmental violations
E.A. Goncharova
Goncharova Elena Alexandrovna, candidate of laws, docent of the Department of administrative and financial law of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation.
The article considers the problems of administrative responsibility for environmental violations. Proposed and supported new types of administrative penalties.
Key words: administrative responsibility; environmental safety; punishment; the lake Baikal.
Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года в качестве основных приоритетов социальной и экономической политики в сфере экологической безопасности выделяются улучшение состояния окружающей среды, повышение экологических стандартов, повышение обеспеченности населения качественной питьевой водой, создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления и отмечается, что экономический подъем при сохранении современного уровня негативного воздействия может привести к дальнейшему обострению экологических проблем <1>.
———————————
<1> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Рост количества совершенных административных экологических правонарушений и особенно тяжесть их последствий заставляют задумываться над этой проблемой. Одной из основных правовых форм воздействия на правонарушителей в сфере экологии является административно-правовая ответственность.
В последнее десятилетие административно-правовая ответственность за экологические правонарушения получила полное комплексное правовое регулирование. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) нашли отражение составы административных правонарушений в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования», часть из них помещена в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», часть — в гл. 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».
Вопрос о повышении эффективности мер административно-правовой ответственности, применяемых за административные экологические правонарушения, становится все более актуальным.
Как справедливо отмечается исследователями, в механизме обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды особое место занимает юридическая ответственность как средство борьбы с экологическими правонарушениями и их превенции.
В целом юридической ответственности за экологические правонарушения посвящен значительный массив исследований, количество научных трудов составляет порядка 1500 работ и диссертаций, которых насчитывается более 200 <2>.
———————————
<2> См.: Ивакин В.И. К вопросу о библиографии и научных исследованиях проблем юридической ответственности за экологические правонарушения // Экологическое право. 2009. N 5/6.
Административно-правовая ответственность является наиболее эффективным видом юридической ответственности, применяемым за нарушения экологического законодательства. Необходимо учитывать, что административно-правовая ответственность за экологические правонарушение имеет свои особенности, обусловленные спецификой объекта посягательства, является средством охраны правопорядка, элементом государственно-властных полномочий, а также одним из способов укрепления законности в области охраны окружающей среды и природопользования. Она реализуется в определенном процессуальном акте посредством применения к правонарушителю мер административного наказания, выражающихся в отрицательных для него последствиях, которое сопровождается осуждением правонарушения и порицанием совершившего его лица.
Ответственность наступает за совершение административного экологического правонарушения, причинившего вред человеку, собственнику, природопользователю, окружающей среде в целом или создающего реальную угрозу причинения такого вреда.
Вред от правонарушений выражается в нанесении ущерба имущественным интересам собственников природных ресурсов и гражданам в результате уничтожения, повреждения, загрязнения, истощения природных ресурсов, например самовольная порубка леса, порча земель, браконьерский лов рыбы, загрязнения воды и т.п.
Действующий КоАП РФ не содержит понятия «административное экологическое правонарушение», что вызывает разночтения и неоднозначность толкования данного термина.
Прежде всего, оно значимо для определения объекта административного экологического правонарушения, а соответственно, и для определения оснований административно-правовой ответственности.
Ввиду отсутствия легального определения административного экологического правонарушения в юридической науке предложен ряд дефиниций, незначительно отличающихся друг от друга.
По нашему мнению, административное экологическое правонарушение — это общественно вредное, противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, посягающее на отношения в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, причиняющее экологический вред или создающее угрозу причинения такого вреда, за совершение которого КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административно-правовая ответственность.
«В реалиях XXI в. водные ресурсы становятся необходимым гарантом устойчивого развития экономики при сохранении экологического состояния биосферы. В современных условиях, по экспертным оценкам Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, водные ресурсы страны обеспечивают создание не менее 2,5% валового внутреннего продукта. По мере роста глобального дефицита пресной воды роль и значение природных водных ресурсов в перспективе будут только усиливаться. Это является достаточно веским основанием для повышения уровня рациональности водопользования (а в ряде случаев — восстановления) экологического состояния водных ресурсов» <3>.
———————————
<3> Куприянов И.В., Потравный И.М. Профилактика и возмещение вреда, причиненного водохозяйственными правонарушениями: современное состояние и перспективы развития // Экологическое право. 2008. N 5.
Несмотря на чрезвычайное разнообразие и богатство экосистемы России, особое место в ней занимает озеро Байкал, значимость и уникальность природных характеристик которого была признана мировым сообществом и закреплена на законодательном уровне.
В 1996 г. на 20-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО озеро Байкал было включено в Список объектов всемирного наследия.
Однако увеличение антропогенного воздействия на Байкальскую природную территорию в последнее десятилетие привело к ухудшению состояния уникальной экологической системы озера Байкал, что требует принятия неотложных мер.
Проанализировав государственные доклады о состоянии озера Байкал и мерах по его охране, мы наблюдаем, что основные причины совершения административных экологических правонарушений не изменились, а количество совершенных правонарушений увеличилось <4>.
———————————
<4> См.: http://geol.irk.ru/baikal/baikal.htm.
В результате усиления негативных тенденций в сфере правовой охраны Байкала ставят в разряд актуальных проблематику эффективности действия институтов юридической ответственности.
Административно-правовая ответственность как средство обеспечения природоохранных режимов в случае с уникальной экосистемой Байкала не в полной мере выполняет свои функции, в связи с этим требуется дополнительная правовая защита уникального озера Байкал со стороны государства.
В научной литературе получает все меньше подтверждений оценка административных правонарушений в сфере экологии как менее опасных в сравнении с экологическими преступлениями.
С официальной точки зрения к основным причинам совершения как административных экологических правонарушений, так и экологических преступлений на Байкальской природной территории относятся:
сложное социально-экономическое положение населения;
низкая экологическая просвещенность и информированность людей;
крупномасштабная реализация экономических интересов китайского бизнеса в импорте дешевой древесины;
близость лесного фонда к дорогам и населенным пунктам, в которых располагаются места приемки и отгрузки древесины, что упрощает реализацию незаконно заготовленной древесины;
отсутствие первичных документов (лесорубочный билет, данные об освидетельствовании заготовленной древесины) в перечне документов, принимаемых таможенной службой для вывозки древесины за пределы Российской Федерации;
низкие административные штрафы за совершаемые правонарушения <5>.
———————————
<5> См.: Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2009 году» // http://geol.irk.ru/baikal/baikal.htm.
Следует согласиться с официальной точкой зрения по поводу того, что среди причин административной деликтности на Байкальской природной территории важное место занимает недостаточно высокий уровень репрессивности административных наказаний и, прежде всего, административных штрафов.
Существующий перечень административных наказаний за совершение экологических правонарушений включает в себя лишь предупреждение, административный штраф, конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения и административное приостановление деятельности. Если штраф, конфискация и административное приостановление деятельности представляются достаточно адекватными средствами борьбы с экологическими правонарушениями, то в отношении предупреждения по этому поводу возникают сомнения.
Необходимо сказать, что рядом авторов, в частности Т.В. Злотниковой, отмечается, что принятые КоАП РФ «нормы ответственности за правонарушения в сфере охраны окружающей природной среды во многих случаях слишком мягки и неадекватны масштабам экологических последствий содеянного, т.е. размеры штрафов не способствуют торжеству правовых принципов неотвратимости и соразмерности наказания, предупреждению новых правонарушений» <6>.
———————————
<6> Злотникова Т.В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. N 2.
Наиболее ярким примером этого является ситуация с ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» (БЦБК). С июля 2010 г. БЦБК, который в промышленных объемах выпускает целлюлозу, возобновил свою деятельность после полутора лет простоя. В октябре 2008 г. предприятие остановилось, так как ему запретили сбрасывать в Байкал промышленные стоки и использовать хлор при отбеливании целлюлозы. После введения этого запрета комбинат мог работать только при системе замкнутого водооборота, при которой производство высокорентабельной беленой целлюлозы невозможно. Однако в январе 2010 г. Правительство РФ исключило производство целлюлозы, бумаги и картона из перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, что открыло дорогу к возобновлению работы комбината. В январе БЦБК начал тестировать оборудование и произвел несколько пробных партий небеленой целлюлозы в замкнутом цикле водооборота. В мае комбинат произвел пробную партию вискозной беленой целлюлозы в рамках разомкнутого водооборота. В 2010 г. по результатам проверки Западно-Байкальской межрайонной прокуратурой в отношении ОАО «БЦБК» вынесено 12 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.6, 8.1, ч. 1 ст. 8.21, ст. 8.41 КоАП РФ, которые направлены для рассмотрения по существу в управление Росприроднадзора по Иркутской области.
В процессе своей производственной деятельности данное предприятие периодически нарушает правила водопользования при сбросе сточных вод в озеро Байкал, что охватывается составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.14 КоАП РФ, за что неоднократно привлекалось к административно-правовой ответственности, максимальный размер штрафа за это правонарушение составляет 20 000 руб. Кроме этого БЦБК привлекался к ответственности, максимальный размер штрафа — 40 000 руб. за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 8.13 КоАП РФ «Нарушение правил охраны водных объектов».
Штрафы, конечно, оплачены, но представляется, что их суммы явно несоразмерны степени общественной вредности последствий таких правонарушений. В этой связи было бы логично усилить санкции денежного характера. Усиление репрессивности административных наказаний должно адресоваться именно субъектам специального природопользования, наносящим наибольший вред уникальной экосистеме озера Байкал. В последующем законодателю хотелось бы предложить перейти на иную систему размеров административных штрафов. Административный штраф должен сочетать в себе не только наказательную составляющую, но и компенсационную. Думается, что разработать пропорции, рассчитать и предложить методику — задача экологов и законодателя.
С другой стороны, в качестве упрека природоохранным органам можно указать на то, что они практически не применяют весьма суровое наказание для «недобросовестных» природопользователей, предусмотренное ст. 3.12 КоАП РФ «Административное приостановление деятельности» <7>. Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. На наш взгляд, это является эффективной мерой административно-правовой ответственности.
———————————
<7> См.: Игнатьева И.А. Правовые проблемы охраны озера Байкал в свете современных тенденций развития законодательства // Государство и право. 2008. N 11.
Автор считает, что административное приостановление деятельности как исключительная мера наказания может найти свое закрепление в санкциях правовых норм, предусмотренных ст. 8.1, 8.4, 8.13, 8.39 КоАП РФ.
За определенные действия в области охраны окружающей среды и природопользования необходимо вводить другие меры административно-правовой ответственности. Мы согласны с предложением А.Л. Монгуш, что такой мерой вполне может стать административный арест, который должен налагаться за наиболее вредные административные экологические правонарушения <8>.
———————————
<8> См.: Монгуш А.Л. Административные правонарушения за экологические правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях (на примере Республики Тыва): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
Представляется обоснованным дополнение санкций правовых норм, закрепленных в ст. 8.14, 8.39 КоАП РФ, такой мерой наказания в отношении физических лиц, как административный арест, который должен налагаться за наиболее вредные административные экологические правонарушения.
Библиографический список
1. Злотникова Т.В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. N 2.
2. Ивакин В.И. К вопросу о библиографии и научных исследованиях проблем юридической ответственности за экологические правонарушения // Экологическое право. 2009. N 5/6.
3. Игнатьева И.А. Правовые проблемы охраны озера Байкал в свете современных тенденций развития законодательства // Государство и право. 2008. N 11.
4. Куприянов И.В., Потравный И.М. Профилактика и возмещение вреда, причиненного водохозяйственными правонарушениями: современное состояние и перспективы развития // Экологическое право. 2008. N 5.
5. Монгуш А.Л. Административные правонарушения за экологические правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях (на примере Республики Тыва): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
