(Кудашкин А. В.) («За права военнослужащих», 2007)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ВОЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА
А. В. КУДАШКИН
Кудашкин А. В., доктор юридических наук, профессор, профессор Военного университета.
Следует констатировать, что в понимании «военного права» как самостоятельной отрасли российской правовой системы достигнут определенный результат, который заключается в том, что в 5-й том Большой российской энциклопедии, издаваемой под руководством Российской академии наук, включено соответствующее понятие и дано его доктринальное толкование, которое военно-юридической общественностью выработано на конференции 2004 г. «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации»: «Военное право — это отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с военной деятельностью государства». Указанная отрасль имеет свой специфический предмет регулирования общественных отношений, позволяющий ее обособить в правовой системе от других отраслей права. Следует отметить определенные успехи уголовно-правовой и административно-правовой школы военного права. В то же время публично-правовые (в частности, конституционные) и гражданско-правовые аспекты военного права недостаточно исследованы военно-правовой наукой, так же как и недостаточны исследования по теории военного права. Конституционные аспекты военного права характеризуются наличием ряда проблем, на некоторых из них хотелось бы остановиться. Прежде всего, о теоретико-правовом понятии военной организации государства. Формирование состава военной организации Российской Федерации в настоящее время осуществляется по формальному признаку прохождения военной службы в государственных организациях и органах, перечисленных в Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе». Насколько оправданным не с точки зрения политической целесообразности, а с правовой точки зрения является именно такой принцип ее формирования? В Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706) указывается, что ядром военной организации государства являются Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы военного управления. Из указанного положения можно сделать вывод, что организационно структура военной организации состоит из некоего ядра и некоторых сопутствующих элементов. Практика военного строительства такова, что ядро включает организации и органы, в которых законом предусмотрена военная служба; к сопутствующим элементам относится часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности. Все ли правильно с правовой точки зрения в таком понимании военной организации государства? Следует обратить внимание на то, что не все организации и органы, составляющие ядро военной организации государства, решают задачи военной безопасности военными методами. Причем следует обратить внимание на то обстоятельство, что только совокупное наличие двух признаков — решение задач военной безопасности (1) и их решение военными методами (2) является критерием отнесения тех или иных организаций и органов к военной организации государства. Данное положение Военной доктрины, несмотря на политический характер этого документа, совершенно справедливо и оправданно с научной точки зрения (в том числе военно-правовой науки), однако практика военного строительства отлична от указанного доктринального положения. Задачи военной безопасности перечислены в п. 10 разд. I Военной доктрины Российской Федерации. В их решении принимают участие все государственные институты, а также общественные институты и отдельные граждане. Но решение указанных задач военными методами присуще только специально создаваемым государственным военным организациям и органам. Следует констатировать, что на сегодня не существует нормативного определения военных методов решения задач военной безопасности, что на практике усложняет задачу определения правовых критериев включения тех или иных органов в военную организацию государства (на сегодняшний день только один критерий — прохождение военной службы, в соответствии с которым в военную организацию Российской Федерации входит более десяти различных государственных военных организаций и органов, решающих подчас аналогичные задачи в сфере военной безопасности, а иногда имеющих к их решению только опосредованное отношение). Проблема определения военных методов решения задач военной безопасности заключается также в том, что если при ведении боевых действий (при нахождении в состоянии войны или при вооруженных конфликтах) они являются очевидными, то в условиях мирного времени необходимо четко определить, какие конкретно методы являются военными, т. е. могут быть использованы только входящими в военную организацию государства структурами и не могут использоваться иными государственными органами и организациями, не говоря уже об организациях, не относящихся к государственным. Возможность параллельного использования тех или иных методов для решения одних и тех же задач организациями, как входящими в военную организацию государства, так и не входящими, а также использование одних и тех же методов для решения задач иных (кроме военной) видов безопасности неизбежно ставит вопрос о целесообразности включения этих организаций в военную организацию государства. Военные методы определяют специфическое содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности: операции (стратегические, совместные, контртеррористические) и боевые действия и т. д. Не всем организациям и органам, формально входящим в военную организацию Российской Федерации, присущи перечисленные формы деятельности. К ним относятся органы Федеральной службы безопасности (за исключением войсковых пограничных подразделений и органов военной контрразведки), органы государственной охраны и службы внешней разведки (за исключением некоторых подразделений) и ряд других органов. Перечисленные обстоятельства приводят нас к выводу о необходимости совершенствования системы государственной службы, закрепленной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому государственная служба делится на гражданскую, правоохранительную и военную. Изъян указанной системы заключается в том, что она не в полной мере учитывает функциональное предназначение отдельных ее видов и методы решения задач. Методы решения задач государственными организациями и органами обусловливают особые организационные отношения между лицами, в них входящими. По указанным признакам к перечисленным видам государственной службы целесообразно добавить специальную государственную службу, к которой организационно отнести вышеперечисленные органы, решающие, как правило, задачи безопасности в различных областях общественной жизни, в том числе обеспечивающие задачи в военной области (спецслужбы). Только совокупное сочетание военных методов с решением задач обороны и военной безопасности является критерием, позволяющим включать ту или иную государственную организацию или орган в военную организацию государства. Таким образом, в ходе совершенствования государственного механизма необходимо нормативно определить критерии различия между войсками, воинскими формированиями, органами, входящими в военную организацию государства, и подобными им военизированными формированиями, которые заключаются, во-первых, в особом порядке исполнения служебных обязанностей — военной службе, во-вторых, в регламентации деятельности военных организаций военным законодательством, не распространяющимся на иные виды деятельности, в-третьих, и это основное, в решении задач обороны и военной безопасности специфическими (военными) методами. Можно предположить, что военные методы не подлежат правовому регулированию, а относятся к области военной науки, т. е. право не должно и не может вторгаться в сферу исключительной компетенции войск. На эту особенность взаимодействия военного права и военной науки указывал известный немецкий юрист-государствовед XIX в. Лоренц фон Штейн, который писал: «Государственное устройство может создать войско и управлять им, но одного только не может оно: это повелевать войску. Закон находит по отношению к войску границу, которой он не имеет ни в какой другой области государственной жизни: когда закон по отношению к войску определяет слишком много, он подвергает опасности силу, а когда определяет слишком мало, то подвергает опасности свободу» <1> (прежде всего в данном случае он имел в виду свободу личности). Однако такой подход вряд ли оправдан в современных условиях, поскольку приведет к бесконтрольному использованию самых бесчеловечных методов ведения боевых действий для достижения стоящих перед вооруженной силой задач. Военные методы в конечном счете определяют специфическое содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности (операции, боевые действия и т. д.). По нашему мнению, военные методы решения задач военной безопасности также подлежат правовому регулированию, причем исключительно в императивной, а не в диспозитивной форме. ——————————— <1> Штейн фон Л. Военный быт как часть науки о государстве / Пер. А. Эртеля. СПб., 1875.
Перечисленные обстоятельства приводят нас к выводу о необходимости изучения правовых основ ведения боевых действий, которые могут изучаться в рамках такого направления военного права, как оперативное право, которое активно развивается в США и ФРГ. В настоящее время появилось только осознание необходимости проведения исследований в данной области, но пока работ в области оперативного права не существует. Другой проблемой, связанной с понятием военной организации государства, является неоднозначность в современных условиях ее правового положения и прежде всего при решении задач нейтрализации внутригосударственных военных угроз. В юридической литературе отмечается, что основным механизмом обеспечения территориальной целостности и единства государственной власти в федеративном государстве является институт «федерального вмешательства», или «федеральной интервенции». Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства <2>. Не вдаваясь в полемику относительно используемой терминологии, следует иметь в виду, что в условиях внутреннего вооруженного конфликта неизбежно вмешательство федеральных органов государственной власти в вопросы компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления, причем это вмешательство может быть осуществлено в различных формах, в том числе и военной. Таким образом, правовые аспекты применения военной организации для нейтрализации внутренних военных угроз также являются актуальным направлением военно-правовых исследований. ——————————— <2> Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ (коллектив авторов) // Журнал российского права. 2005. N 2.
Необходимо отметить, что однозначного правового решения вопросов применения военной организации государства для подавления деятельности незаконных вооруженных формирований на сегодня не существует, так же как не существует в настоящее время в России законодательства военного времени (вооруженных конфликтов). В чем видятся проблемы? Принятый недавно Федеральный закон «О противодействии терроризму» решает только один спектр задач — применение Вооруженных Сил Российской Федерации в условиях террористического акта, что, несомненно, является исключительно актуальным для современных условий. В то же время наш недавний горький исторический опыт показывает, что внутренняя военная угроза может исходить не только от террористов, но и от незаконных вооруженных формирований, которые, используя в своем арсенале террористические приемы (что влечет применение антитеррористического законодательства), в то же время могут применять иные приемы и способы вооруженной борьбы, что влечет необходимость применения Вооруженных Сил в ином правовом режиме, чем контртеррористическая операция. О каком режиме идет речь? По Конституции Российской Федерации защита конституционного строя, государственной и территориальной целостности государства осуществляется в условиях специальных конституционно-правовых режимов (военного положения, чрезвычайного положения), урегулированных Федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении». Согласно последнему Закону (ст. 17) Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в условиях чрезвычайного положения привлекаются для выполнения задач по разъединению противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; участвуют в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований и др. Указанные задачи военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск. Формой совместных действий перечисленных организационных структур в вопросах защиты конституционного строя, государственной и территориальной целостности во внутренних вооруженных конфликтах является совместная специальная операция — совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени оперативных, режимных, войсковых и других мер и действий, проводимых по единому замыслу и плану на ограниченной территории в зоне вооруженного конфликта в целях обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан, установления и поддержания общественного порядка и общественной безопасности, пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований <3>. В ходе указанной операции незаконные вооруженные формирования разоружаются, а в случае сопротивления их деятельность подавляется войсковыми мерами, т. е. вооруженным воздействием войсковых подразделений с применением войскового вооружения и военной техники и с применением военных методов (каждый из перечисленных признаков требует дополнительной правовой характеристики). Целями совместной специальной операции, ее государственно-значимыми интересами являются защита конституционного строя, территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, недопущение дестабилизации внутриполитической обстановки в государстве, создание необходимых условий для разрешения вооруженного конфликта политическими и иными мирными средствами. Правовой режим совместной специальной операции до настоящего времени не исследован, что является одним из востребованных направлений развития современной военно-правовой науки. ——————————— <3> См. подробнее: Юдин А. В. Правовые основы взаимодействия Министерства обороны Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации по защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
Отправной точкой такого исследования могут послужить выявленные в ходе проведенных диссертационных исследований основные правовые проблемы взаимодействия Министерства обороны и Министерства внутренних дел Российской Федерации в вопросах защиты конституционного строя, государственной и территориальной целостности во внутренних вооруженных конфликтах и контртеррористических операциях <4>: ——————————— <4> См., например: Юдин А. В. Указ. соч.
— нормативная неопределенность правового режима совместных действий; — законодательная неурегулированность оснований, условий и порядка обеспечений совместного применения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов для защиты конституционного строя, территориальной целостности и национальных интересов России при разрешении вооруженных конфликтов, возникающих на территории России в мирное время; — несоответствие нормативной правовой базы обеспечения совместного применения разноведомственных силовых структур; — вопросы обеспечения законности тактики действий специальных подразделений в ходе совместных действий; — отсутствие унификации законодательства в вопросах регламентации деятельности войсковых подразделений, регулируемой военным законодательством, и деятельности военизированных подразделений, регулируемой законодательством о правоохранительной службе, которое в настоящее время только создается.
