Закупень Татьяна Васильевна — эксперт Департамента по взаимодействию с субъектами Российской Федерации и связям с Советом Федерации Аппарата Правительства Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Начало созданию законодательства в области информации, информатизации и информационной безопасности государств — участников СНГ положило заключение 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, определившего приоритеты максимально благоприятных условий вхождения их в мировой информационный рынок. Ст. 4 Соглашения предусматривает содействие широкому информационному обмену. Тем самым международное сотрудничество в области информации, информатизации и информационной безопасности было признано неотъемлемой составляющей политического, экономического, культурного взаимодействия стран — участников Содружества Независимых Государств. Принятие Соглашения послужило первоисточником законодательной базы всех информационных процессов межгосударственного сотрудничества стран СНГ.
Рассмотрим базовые, основополагающие специальные нормативные правовые акты, принятые в рамках Содружества Независимых Государств в области информации, информатизации и информационной безопасности.
Общей основой законодательного регулирования информационного обеспечения взаимодействия государств — участников СНГ стало подписание 9 октября 1992 года Соглашения «О сотрудничестве в области информации». Оно направлено на урегулирование отношений в этой сфере, создание условий для формирования единого информационного пространства Содружества и полноценного включения России в международный информационный обмен. Впервые в истории интеграционного взаимодействия стран Содружества Независимых Государств все виды информационных обменов были определены как важнейшая форма сотрудничества. Отмечена необходимость дальнейших усилий по обеспечению более свободного и широкого распространения в духе партнерства всех форм информации. Предусмотрена возможность беспрепятственного доступа к официальным, общественным и другим источникам информации. При подписании Соглашения «О сотрудничестве в области информации» стороны обязались всемерно содействовать широкому и свободному распространению и обмену информацией (включая создание общих информационных структур), развитию новых направлений сотрудничества в области информационных обменов. Этот акт определил долговременную стратегию информационного взаимодействия государств СНГ, цели и приоритеты развития информатизации.
Уже в первые месяцы существования Содружества стало очевидным, что конструктивные направления экономического сотрудничества стран — членов СНГ, практические шаги по разработке и осуществлению совместных интеграционных проектов в различных сферах хозяйственной деятельности и секторах экономики невозможны без взаимного обмена экономической информацией. Реалии межгосударственного взаимодействия привели к необходимости подписания 26 июня 1992 года Соглашения об обмене экономической информацией, которое определило основные его направления и формы, подчеркнуло необходимость постоянного информационного взаимодействия всех стран и межгосударственных структур Содружества. Стороны, подписавшие Соглашение, обязывались через свои экономические, финансовые и иные органы, научные учреждения и информационные агентства осуществлять согласованные меры по всестороннему развитию обмена информацией, характеризующей социально — экономическое положение государств, ход экономических преобразований, развитие хозяйственных связей между странами СНГ и внешним миром, а также издавать необходимые в этой связи нормативные акты.
Этот акт впервые не только продекларировал необходимость обмена экономической информацией, но и определил механизмы и источники предоставления информации странами Содружества. В частности, согласно действующему в государствах СНГ законодательству соответствующие органы интеграционного взаимодействия должны не только обеспечивать обмен экономической информацией, но и проводить необходимые социально — экономические исследования. Обмен статистической информацией предусмотрен через Статистический комитет Содружества (в соответствии с Соглашением о создании статистической службы Содружества Независимых Государств и ежегодными программами методологических и статистических работ), а также на двусторонней и многосторонней основе непосредственно национальными статистическими службами. Министерствам, ведомствам, организациям стран Содружества предписывалось формировать обменные пакеты информации по показателям, предусмотренным в ежегодных соглашениях об экономическом сотрудничестве государств СНГ; систематизировать данные, отсутствующие в материалах, разрабатываемых по линии Статистического комитета Содружества, другие материалы, представляющие взаимный интерес. Предусмотрено также соответствующее правовое регулирование предоставления и публикации информации.
Принятие Соглашения об обмене экономической информацией заложило основы дальнейшего развития нормативно — правовой базы информационного взаимодействия стран Содружества Независимых Государств, заинтересованных в формировании единого информационного пространства.
Правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств. Только в течение первых двух лет деятельности координирующих органов Содружества было подготовлено и принято на заседаниях советов глав государств и правительств СНГ около 500 соглашений. Со всей остротой встал вопрос о накоплении, систематизации, анализе и контроле за выполнением принятых соглашений.
Для реализации этой задачи 24 сентября 1993 года на заседании Совета глав правительств Содружества Независимых Государств было подписано Соглашение об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений. В нем поставлен вопрос о создании системы информационного обмена между государствами Содружества с соответствующей технической, программной и организационной совместимостью сетей связи и информационных систем; определены порядок получения и использования информации, банки данных, каналы связи, системы защиты и стандарты обмена информацией; установлен правовой режим ее распространения. В частности, формирование информационной базы по выполнению многосторонних соглашений в области экономики и социальной сферы было возложено на Исполнительный Секретариат СНГ, а сбор, анализ и предоставление информации от национальных статистических служб — на Статкомитет СНГ. Во исполнение этого акта разработано и утверждено Положение о порядке получения и использования информации государств — участников Содружества, заложившее основы практической реализации поставленных в нем задач.
Среди наиболее важных следует также отметить Соглашение о межгосударственном обмене научно — технической информацией, подписанное главами правительств Содружества 26 июня 1992 года в г. Минске.
Сама логика развития сотрудничества государств — участников СНГ в различных сферах деятельности, учет мировых тенденций в совместном использовании научно — технической информации, актуальность сохранения и взаимовыгодного использования существующего научно — технического информационного ресурса и интеграции усилий по его развитию привели к необходимости создания условий для формирования общего информационного пространства и информационного рынка такой информации, выработки общей концептуальной и методологической основы для организации и проведения сотрудничества в этой области. Было признано, что научная, технологическая, экономическая и социальная информация (научно — техническая информация) является важным фактором социально — экономического развития государств — участников СНГ. Ее сбор, обработка и использование требуют специальных инфраструктур, создания и развития национальных систем информации.
Принятие Соглашения о межгосударственном обмене научно — технической информацией было также обусловлено стремлением ученых и специалистов государств — участников Содружества иметь свободный и удобный доступ к источникам информации, желанием стран СНГ обеспечить условия для повышения эффективности научно — исследовательской деятельности.
В Соглашении намечены меры реализации правоотношений, возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов в процессе сбора, накопления, хранения, обновления, поиска и распространения документов, а также разработки, внедрения и применения программ и проектов развития межгосударственного обмена научно — технической информацией. Основными его направлениями были признаны:
— формирование информационных ресурсов совместного пользования, содержащих сведения о научно — исследовательской, проектно — конструкторской, производственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, отдельных ученых и специалистов государств — участников Соглашения в части, которую каждая из стран — участниц считает целесообразной;
— совместное формирование и использование информационного ресурса, отражающего мировой поток научно — технической информации;
— осуществление совместных научно — технических программ, проектов межгосударственного сотрудничества в области научно — технической информации, включая подготовку и переподготовку кадров;
— информационная поддержка межгосударственного научно — технического сотрудничества.
Для формирования и реализации согласованной информационной политики, определения порядка и условий межгосударственного обмена научно — технической информацией в рамках Соглашения решением Совета глав правительств СНГ 13 ноября 1992 года создан Межгосударственный координационный совет по научно — технической информации (МКСНТИ) и утверждено Положение о нем, а также — Положение о Фонде развития межгосударственного обмена научно — технической информацией, которыми определены функции, рабочие органы и финансирование деятельности МКСНТИ и Фонда.
Все большим препятствием на пути установления деловых контактов между входящими в СНГ странами как на общегосударственном уровне, так и на уровне местных органов, политических и общественных организаций, отдельных предприятий, учреждений, граждан становились различия в правовой системе государств — членов Содружества, отсутствие налаженной системы правовой информации. В этих целях 21 октября 1994 года и было принято Соглашение об обмене правовой информацией. Быстрый рост национальной правовой базы государств — участников СНГ после обретения ими независимости, определенная нестабильность их национального законодательства, обусловленная остротой переживаемых социально — экономических трансформаций переходного периода, резкое увеличение многосторонних и двусторонних соглашений усугубили существующий недостаток взаимной правовой информации. Отсутствовал единый организационно — правовой и технический механизм ее обмена в рамках СНГ, не выработана общая концепция и критерии межгосударственного обмена правовой информацией.
Это в значительной мере препятствовало началу работы по сближению законодательства государств — участников СНГ, затрудняло своевременную (еще на стадии законопроектов и т. п.) сравнительно — правовую и международно — правовую экспертизу принимаемых актов и определение их соответствия двусторонним договорам и соглашениям, межгосударственным и учредительным документам СНГ, общепризнанным принципам и нормам международного права, не позволяло в полной мере применить механизм предварительных консультаций и переговоров с целью устранения возможных несоответствий. Назрела настоятельная необходимость разработки комплекса мер по созданию эффективной системы обмена правовой информацией между государствами — участниками СНГ.
Улучшению использования имеющихся каналов информационно — правового сотрудничества, созданию новых путей и форм взаимодействия государств Содружества способствовало Соглашение об обмене правовой информацией. Стороны, подписавшие договор, согласились осуществлять ее обмен в рамках определенного Приложением к Соглашению тематического перечня нормативно — правовых актов, подлежащих межгосударственному обмену. Было предусмотрено, что государства — участники СНГ, используя собственные национальные информационные ресурсы, организуют эталонные базы данных правовых актов, принятых высшими органами законодательной и исполнительной власти этих государств. Формирование интегрированной базы данных многосторонних соглашений, решений советов глав государств и глав правительств, координационно — консультативного комитета СНГ и предоставление ее для обмена было возложено на Исполнительный Секретариат.
Соглашением определены полномочные органы, осуществляющие координацию работ по созданию национальных банков данных, формы обмена и субъекты — пользователи информацией, ее правовой режим. В частности, предусмотрено, что правовое регулирование информационного обмена должно осуществляться нормативно установленными правилами, определяющими степень открытости, порядок документирования, доступа, хранения, распространения и защиты информации.
Реализацию основных положений Соглашения призвана воплощать в жизнь разработанная и принятая 23 февраля 1993 года в соответствии с Концепцией АСИО СНГ Концепция межгосударственной подсистемы правовой информации.
Создание российской части межгосударственной системы правовой информации СНГ («внутреннее право») определяется Указами Президента Российской Федерации «Об информационно — правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами — членами Содружества Независимых Государств», «О создании в рамках СНГ межгосударственной системы правовой информации», «Вопросы формирования единого информационно — правового пространства Содружества Независимых Государств»; Постановлениями Правительства РФ «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов», «О мерах по обеспечению взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области информационно — правового сотрудничества с государствами — участниками СНГ». Во исполнение этих актов, а также Указов «О внесении изменений в Положение о Государственно — правовом управлении Президента Российской Федерации» и «О мерах по созданию единого эталонного банка данных правовой информации» Главным государственно — правовым управлением Президента Российской Федерации проведена работа по созданию эталонного банка нормативных актов национального законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств, отработана технология подключения внешних пользователей непосредственно к электронной справочной правовой информации, а также осуществлены другие мероприятия, связанные с информационно — правовым сотрудничеством России с государствами — участниками СНГ.
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Постановление Правительства РФ от 08.05.1992 N 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
——————————————————————
Указом Президента Российской Федерации «О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно — правового сотрудничества с органами власти государств — участников Содружества Независимых Государств» утверждена специальная Программа по этому вопросу. Основная ее цель — обеспечение интеграции органов государственной власти России и стран СНГ в рамках единого информационного пространства. Межгосударственная система правовой информации государств — участников СНГ (МСПИ СНГ) рассматривается в программе как важнейшая форма обеспечения интеграционных процессов. Основу ее составляет Российская автоматизированная система информационно — правового обеспечения и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания. (Последняя, по существу, является крупнейшей информационной системой СНГ, обеспечивающей научно — технологическую базу интеграции информационных систем и комплексов государств — участников Содружества.)
Программой четко определена основная цель взаимодействия стран Содружества — межгосударственное сотрудничество в сфере информационно — правового обеспечения, предусмотрены различные организационные способы ее реализации. В частности, рассматривается создание в Российской Федерации координационной информационной службы, обеспечивающей аккумуляцию, аналитическую обработку и распространение правовой информации о принятых межгосударственных актах СНГ и актах внутреннего законодательства государств. Ключевая роль здесь отводится научно — техническому центру «Система» ФАПСИ — центральному узлу создания, формирования и поддержания в актуальном состоянии ядра эталонного банка данных правовой информации.
Кроме того, некоторые основополагающие нормы, регулирующие информационно — правовые отношения Российской Федерации с государствами — членами СНГ, нашли отражение в Законе «Об участии в международном информационном обмене», Указе Президента РФ «О мерах по реализации правовой информатизации России», Постановлении Правительства РФ «Об образовании межведомственной комиссии по участию Российской Федерации в Межправительственной программе ЮНЕСКО по информатике» и других нормативных актах.
Важное значение в улучшении информационного взаимодействия между государствами — участниками Содружества Независимых Государств имеют также специальные акты: «Об обмене информацией в области внешнеэкономической деятельности», «О создании общей статистической базы Экономического союза», «О свободном доступе к открытой научно — технической информации и материалам, не имеющим коммерческого характера», «О создании Межбиблиотечного абонемента государств — участников СНГ», «О формировании и статусе межгосударственных научных, научно — технических и научно — технологических программ и проектов», «Об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды», «О сотрудничестве государств — участников СНГ в области периодической печати», «О создании Межгосударственного совета по сотрудничеству в области периодической печати, книгоиздания, книгораспространения и полиграфии», «О координации межгосударственных отношений в области почтовой и электрической связи», «О создании Межгосударственной телерадиокомпании», «Об условиях использования телекоммуникационных и информационных ресурсов подсистем АСИО СНГ», «О сотрудничестве государств — участников СНГ с информационным агентством «Интерфакс», «О сотрудничестве в развитии и использовании систем сотовой подвижной связи», входящие в состав блока актов Соглашения.
Большой пакет специальных межгосударственных соглашений по информационному взаимодействию стран — членов Содружества принят в области военного сотрудничества, правоохранительной деятельности, чрезвычайных ситуаций, катастроф и стихийных бедствий. Как мы уже отмечали, это одна из наиболее активно развиваемых сфер межгосударственной интеграции государств СНГ. Принципиальное значение имеет принятие Соглашений: «Об организации информационного взаимодействия в Объединенных Вооруженных Силах СНГ и Вооруженных Силах государств — участников Соглашения», «О сохранении и развитии единой системы предупреждения о ракетном нападении и единой системы контроля космического пространства в интересах обеспечения военной безопасности государств — участников СНГ», «Об использовании систем спутниковой связи военного назначения в интересах управления вооруженными силами государств — участников СНГ», «Об обмене информацией по вопросам охраны внешних границ государств — участников СНГ», «О правовом режиме информационных ресурсов пограничных войск государств — участников СНГ», «Об организации работ по межгосударственной стандартизации вооружения и военной техники», «Об организации связей взаимодействия по сетям телефонной и телеграфной засекреченной и открытой связи, передачи данных и цветной графической информации», «Об обмене информацией о чрезвычайных ситуациях, стихийных бедствиях, природных и техногенных катастрофах, об информационном взаимодействии при ликвидации их последствий и оказании помощи пострадавшему населению», «Об интеграции автоматизированных информационных систем по вопросам Чернобыльской катастрофы», «О создании межгосударственной системы документальной шифрованной связи СНГ», «О создании автоматизированной системы управления перевозками на воздушном транспорте «Сирена-3» и др.
Наряду с соглашениями, вопросы информационного взаимодействия нашли также свое отражение во многих решениях, принятых на межгосударственном уровне государствами — членами СНГ за прошедшие пять лет.
Этапным явилось принятое 3 ноября 1995 года Советом глав правительств СНГ решение «О разработке проекта Концепции формирования информационного пространства Содружества Независимых Государств», закрепляющей основные принципы и необходимые условия дальнейших согласованных действий по реализации задач информатизации.
Важную роль в информационном взаимодействии стран — членов СНГ сыграло подписание Советом глав правительств СНГ специальных решений «О проведении согласованной политики по формированию единого информационного пространства СНГ», «О Концепции формирования информационного пространства СНГ», «О ходе выполнения решений Совета глав правительств о проведении согласованной политики по формированию единого информационного пространства Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года и о разработке проекта Концепции формирования информационного пространства Содружества Независимых Государств от 3 ноября 1995 года», «О Концепции межгосударственной подсистемы информационного обмена между пограничными войсками государств — участников Содружества Независимых Государств», «О порядке и формах запросов в государственные информационные системы и базы данных правоохранительных органов государств — участников СНГ», «О ежегодном проведении информационно — координационных консультаций национальных комиссий по делам ЮНЕСКО стран — членов СНГ на уровне их руководителей», а также ряд документов Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, в частности, Рекомендательный законодательный акт «О принципах регулирования информационных отношений в государствах — участниках Содружества», Решение «О создании Межпарламентской информационно — справочной службы» и некоторые другие.
