——————————— <*> Материал подготовлен на основе выступления автора на парламентских слушаниях на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации».
Джатиев В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного права и процесса Российского государственного торгово-экономического университета.
В начале третьего тысячелетия странными кажутся дискуссии о сущности прокуратуры и прокурорского надзора, о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, о направлениях ее деятельности, о предмете прокурорского надзора и пр. Более того, они представляются кощунственными. Под шум ничего не значащих наукообразных суждений Россию хотят лишить системы органов, худо-бедно стоявших на протяжении трех веков на страже законности. Видимо, кому-то кажется, что законность и правопорядок в стране могут быть обеспечены и без прокурорского надзора. Конституционная неопределенность роли и места прокуратуры в системе государственной власти не только породила множество предположений о ее дальнейшей судьбе, но и привела к тому, что мы сегодня вынуждены рассуждать о целесообразности ее дальнейшего существования как единой и централизованной системы органов, осуществляющих надзор за реализацией законов и обеспечивающих режим законности в стране. От прежней прокуратуры мало что осталось. Существенно ограничен так называемый общий надзор. Ликвидирован прокурорский надзор за реализацией законов судами. Совсем недавно фактически ликвидирован прокурорский надзор за предварительным следствием. Прокурора превратили в простого жалобщика, которому предложено выяснять отношения с теми, в чьих действиях он усмотрел нарушения закона, в судебных и административных инстанциях. Хочется понять современную правоохранительную политику государства. Если она до сих пор не определена, то специалистам, в меру своих возможностей, следовало бы принять участие в ее формировании, не дожидаясь особого приглашения. Если же она определена и будет доступна для стороннего восприятия, то дело чести каждого ученого указать на ее недостатки и подсказать пути их устранения. Пора перестать с умным видом комментировать уже принятые властные решения и соответствующие мероприятия, восторгаясь их воображаемыми достоинствами. Президент России откровенно заявил, что власть не нуждается в облизывании ее экспертами. От них ожидается реальная помощь в решении стоящих перед страной задач. О том, что укрепление законности и правопорядка — задача первостепенная, свидетельствуют проведенные Президентом 19 и 20 мая сего года совещания по проблемам противодействия коррупции и по вопросам совершенствования судебной системы. Если осознание актуальности этой задачи сопряжено с решимостью ее осуществления, то речь может идти не о выживании или реорганизации прокуратуры, а о ее кадровом и материальном укреплении, о совершенствовании форм и методов прокурорского надзора как основного вида ее деятельности. Теоретико-правовое препятствие к полномасштабным действиям по усилению прокуратуры и прокурорского надзора — вновь обретшая жизнь старая теория разделения властей, отраженная в ст. 10 Конституции РФ: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Уверен, извлеченные из глубины веков чужеродные теории, на какую бы универсальность они ни претендовали, не должны предопределять современную российскую государственно-правовую политику. Жизнь убедительно показывает, что в России власть не делится, какие бы теории к этому ни призывали и что бы в Конституции ни было прописано. И, слава богу! Власть государственная едина и иной быть не может. Есть лишь органы государственной власти, выполняющие те или иные функции государства и наделенные соответствующими для этого полномочиями. Вряд ли кто сможет, не извращая законов логики, опровергнуть утверждение, что прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной деятельности наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Но если это так, то для ее осуществления нужен и особый вид органов государственной власти. Таковыми и являются органы прокуратуры. Взяв курс на уничтожение прокуратуры, реформаторы, большей частью не известные широкой публике, наплодили множество контрольно-надзорных федеральных агентств и служб, видимо, понимая, что если не прокуратура, то хоть кто-то по роду своей деятельности должен обеспечивать законность функционирования исполнительной власти. Только они не учли простой истины: исполнительная власть не может одновременно нарушать закон и заставлять себя не делать этого. Административный контроль (ведомственный и вневедомственный) и прокурорский надзор за реализацией законов органами исполнительной власти — это два совершенно разных государственно-правовых явления. Укрепление российской прокуратуры и совершенствование ее деятельности возможны на основе конкретных и реализуемых принципов (идей), отражающих решимость государства обеспечивать законность в стране и не допускающих каких-либо отступлений от них в чьих бы то ни было интересах. Имеются в виду не красивые декларации, а устойчивые ориентиры на многие годы вперед. К сожалению, мы их сегодня не видим. Если цель прокуратуры — обеспечение законности, т. е. неукоснительная реализация законов, то предметом прокурорского надзора должна стать вся подзаконная деятельность без изъятий. Кто сказал, что судебная деятельность не подзаконна? Кто сказал, что деятельность главы государства — Президента России — не подзаконна? Занимаемая должность, социальное и материальное положение человека не гарантируют, что он никогда не нарушит закон. Скорее наоборот: под их прикрытием довольно часто совершаются правонарушения. Проследите новейшую историю России и оглянитесь вокруг: увидите массу примеров. В стране не должно быть ни одного человека, от кого нельзя было бы потребовать реализации предписаний закона. Кульминацией долгих споров о приемлемости сосуществования прокурорского надзора и предварительного следствия в рамках прокуратуры стало обособление следственных подразделений органов прокуратуры. Да, предварительное следствие — не свойственный прокуратуре вид деятельности. Но кто объяснит, почему вдруг следователей вывели из-под надзорного внимания прокуроров? Быть может, следователи перестали нарушать закон? Сокращая шаг за шагом надзорные полномочия прокурора, на него возложили осуществление уголовного преследования, что равнозначно бездоказательному обвинению. А бездоказательное обвинение — это верный признак беззакония. Так дискредитируется российская прокуратура. А обыватель методично подводится к мысли о ее ненужности. Действительно, кому нужна прокуратура без надзорных полномочий? Следует признать, что средства, методы и процедуры надзорной деятельности прокуратуры не столь часто становятся предметом научного внимания исследователей. И уж совсем не отличаются высокой степенью законодательной регламентации. Это, в свою очередь, условие, способствующее совершению правонарушений самими работниками прокуратуры. Ретивому прокурору ничего не стоит парализовать работу целого учреждения или фирмы под видом проверки законности их деятельности. Поэтому нелишне подумать над тем, чтобы впредь у работников прокуратуры не было возможности чинить препятствия правомерной деятельности поднадзорных субъектов. Актуальна задача формирования хорошо продуманной системы актов прокурорского надзора, предполагающей их четкое разграничение, обязательность, правовые последствия. Унизительным для прокурора представляется наделение его правом приносить «жалобные» представления на судебные решения вместо некогда грозных протестов. Крайне нетерпима ситуация, когда акты прокурорского надзора остаются безответными. Остро стоит проблема кадрового обеспечения прокуратуры. И причина вовсе не в том, что нет высококвалифицированных и морально устойчивых специалистов, а в недостатках практики их подбора. Современная российская прокуратура не идеальна. Ей трудно, но она, как может, старается противостоять беззаконию. Наивно думать, что с уничтожением прокуратуры люди ощутят большую защищенность своих прав и законных интересов. Эффективное реформирование прокуратуры и прокурорского надзора возможно на основе и в соответствии с широко апробированной и законодательно одобренной концепцией, каковой в настоящее время нет. Есть лишь индивидуальные амбициозные притязания на монопольное знание путей развития прокуратуры, в которых якобы нуждается Россия, и есть безоглядная решимость реализовать на практике это знание. Остается надеяться, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации не примут безответственных законодательных решений, поскольку для них национальные интересы должны быть превыше всего.
