ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ РЕГИСТРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ РЕГИСТРАЦИИ СДЕЛОК С НЕДВИЖИМОСТЬЮ (НА ПРИМЕРЕ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ)
Е. А. БУЛГАКОВА
Булгакова Елена Александровна, аспирант кафедры гражданского права и процесса Белгородского государственного университета.
Проблемы государственной регистрационной службы в сфере недвижимости находятся в русле осуществляемой в настоящее время в РФ административной реформы. Проводимые в Белгородской области преобразования требуют оптимизации структуры государственных органов, повышения эффективности их деятельности. Одной из актуальных задач является построение оптимальной модели участия государства в формировании рынка недвижимости. Государственный механизм, обеспечивающий регистрацию прав на недвижимость, должен быть простым, открытым, доступным для граждан. Он должен обеспечивать устойчивость и стабильность гражданского оборота недвижимости. Это возможно при наличии эффективного законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, в сфере гражданского права субъекты занимают одинаковые юридические позиции, и ни одна из сторон не наделена в отношении другой функциями власти и управления, как это имеет место в сфере административного права. Круг участников отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определен в ст. 5 Закона «О регистрации». К их числу отнесены: собственники недвижимого имущества и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на него (дальнейшем — правообладатели), с одной стороны, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — Управление федеральной регистрационной службы по Белгородской области, УФРС по Белгородской области), — с другой. Анализ правового положения субъектов регистрационных отношений позволяет на первый взгляд говорить об их юридическом равенстве: нет иерархической подчиненности, отсутствуют функции контроля и управления. Однако при более тщательном подходе следует сделать вывод о том, что УФРС по Белгородской области является государственным органом, деятельность которого носит властный характер, поскольку представляет собой не что иное, как правоприменительную деятельность. Властный характер такой деятельности проявляется в следующих признаках: а) применением права занимаются только специально уполномоченные на это субъекты и в пределах предоставленной им компетенции (в соответствии со ст. 9 Закона «О регистрации» таким субъектом является учреждение юстиции по регистрации прав); б) правоприменительная деятельность по своему содержанию характеризуется вынесением индивидуально-властных предписаний, обращенных к персонально определенным лицам (в соответствии со ст. 2 Закона «О регистрации» государственная регистрация есть юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения права на недвижимое имущество); в) применение права осуществляется в специально установленных законом формах (порядок проведения государственной регистрации регламентирован в ст. 13 Закона «О регистрации», а требования к форме и содержанию регистрационных записей предусмотрены в Правилах ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним); г) правоприменительная деятельность порождает предусмотренные законом юридические последствия (в соответствии с п. 2 ст. 8 ГК РФ права на недвижимое имущество возникают с момента их регистрации); д) такая деятельность является профессиональной правовой деятельностью (согласно п. 2 ст. 15 Закона «О регистрации» на должность регистратора прав назначаются лица, имеющие высшее юридическое образование или опыт работы в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав, не менее двух лет, прошедшие специальные курсы и сдавшие экзамен в соответствии с установленными требованиями). Результатом правоприменительной деятельности УФРС по Белгородской области является принятие решения о наличии или отсутствии оснований для внесения в Единый государственный реестр прав сведений о правах и сделках с недвижимостью, которое имеет обязательную силу предписания, в том числе и для правообладателя. Нет сомнений, что в осуществлении прав правообладателями и использовании правомочий УФРС по Белгородской области имеется значительное различие. Использование правообладателем своего права на регистрацию является сугубо добровольным делом. УФРС по Белгородской области не может принудить правообладателя вступить в регистрационные отношения и привлечь его к ответственности за неосуществление регистрации. Иначе обстоит дело с осуществлением правомочий учреждением юстиции по регистрации прав. В данном случае осуществление регистрации является обязанностью этого органа, возложенной на него в силу ст. 9 Закона «О регистрации». Сказанное свидетельствует об отсутствии равной возможности для субъектов регистрационных отношений в выражении волеизъявления, направленного на установление правоотношения. Данный вывод подтверждает и ряд отдельных правомочий учреждения юстиции по регистрации прав. Речь идет о праве учреждения юстиции приостановить государственную регистрацию по собственной инициативе (п. 2 ст. 19 Закона «О регистрации»), а также отказать в ней (ст. 20 Закона «О регистрации»). Налицо использование метода административно-правового регулирования регистрационных отношений. Следует, впрочем, отметить, что правообладателю также предоставлено право приостановить государственную регистрацию (п. 3 ст. 19 Закона о регистрации) <1>. Однако приостановление регистрации по заявлению правообладателя является правом, а не обязанностью учреждения юстиции по регистрации прав, что еще раз свидетельствует о наличии в регулировании признаков метода административно-правового регулирования. ——————————— <1> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 13 мая 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 28 июля 1997 г. N 30. Ст. 3594.
Анализ юридических фактов, присущих регистрационным отношениям, не может ограничиваться рассмотрением только правообразующих фактов <1>. Огромное значение для уяснения сути регистрационных отношений имеет характеристика правопрекращающих юридических фактов. Как и в случае возникновения, прекращение регистрационных отношений возможно по инициативе правообладателя. Правообладатель вправе на любой стадии государственной регистрации (до принятия решения учреждением юстиции по регистрации прав) отказаться от совершения регистрационных действий и забрать представленные на регистрацию документы. Учреждению юстиции право прекратить регистрационные отношения по собственной инициативе не предоставлено. В отсутствие заявления правообладателя о прекращении регистрационных действий единственным правопрекращающим фактом будет являться решение учреждения юстиции о наличии или отсутствии оснований для внесения сведений в Единый государственный реестр прав по представленным документам. Такое решение, как уже отмечалось, представляет собой акт применения права. ——————————— <1> Кирсанов А. Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в РФ. М.: Ось-89, 2005. С. 74.
Закон о государственной регистрации в ряде случаев предусматривает возможность применения к учреждениям юстиции по регистрации прав и мер ответственности. Такие случаи предусмотрены п. 5 ст. 7 и ст. 31 Закона «О регистрации». Однако этим характеристика юридических форм обеспечения правоотношений не исчерпывается. Особенности метода правового регулирования предопределяют и своеобразие порядка осуществления юридических санкций. Особенностью порядка осуществления юридических санкций в регистрационных отношениях является то, что ни правообладатель, ни учреждение юстиции не обладают административной правоспособностью по привлечению друг друга к административной ответственности и наложению соответствующих санкций. Отсюда — судебный порядок защиты нарушенных прав, осуществляемый в рамках искового производства. Такой способ защиты нарушенных прав характерен для гражданского права. Однако защита нарушенных прав не всегда может происходить в рамках искового производства. Правообладатель может прибегнуть и к иным способам защиты своего права. Так, в случае нарушения учреждением юстиции по регистрации прав сроков регистрации, порядка приостановления или отказа в регистрации возможно производство по делам, возникающим из публичных отношений (гл. гл. 23, 25 ГПК РФ, гл. гл. 24, 25 АПК РФ) <1>. Защита нарушенных прав в таком порядке предполагает неравный субъектный состав: с одной стороны — это субъект, наделенный властными полномочиями, а с другой — субъект, чьи права нарушены действием или бездействием властного субъекта. Особенности субъектного состава обуславливают особый порядок рассмотрения заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, который несколько отличается от искового производства. В частности, при рассмотрении дел данной категории вина нарушителя презюмируется, т. е. лицо, нарушившее право, предполагается виновным, оно само должно доказать отсутствие своей вины. ——————————— <1> Яковлев В. Ф. Регистрация недвижимости. М., 2005. С. 59.
Выявленные особенности правового регулирования регистрационных отношений позволили сделать вывод о взаимодействии методов преимущественно гражданско-правового и административно-правового регулирования, при доминирующем воздействии последнего. Вместе с тем использование в правовом регулировании регистрационных отношений метода административно-правового характера не следует расценивать как свидетельство в пользу административно-правовой природы института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Указанный метод является характерным методом регулирования непосредственно регистрационных отношений, т. е. отношений, возникающих в процессе регистрационной деятельности учреждения юстиции по регистрации прав, которые и были нами рассмотрены. Такие отношения, на наш взгляд, можно охарактеризовать как организационные относительно того правового результата, достижению которого они служат. Так, участники гражданского оборота вступают в различные гражданские правоотношения по поводу недвижимого имущества — совершают сделки, создают новые объекты недвижимости. Однако для того, чтобы определить юридическую судьбу сделок или прав, субъекты гражданских правоотношений вынуждены прибегать к регистрационной процедуре. В таком аспекте государственная регистрация носит организационный характер и выполняет обслуживающую роль для формирования гражданских правоотношений. Не следует забывать и о том, что нормы, устанавливающие требование о проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержатся не в каком-либо акте административного характера, а в ГК РФ. Это нашло свое отражение в п. 1 ст. 3 Закона «О регистрации», в соответствии с которым законодательство РФ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним состоит из ГК РФ, Закона «О регистрации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ <1>. Таким образом, законодательство о государственной регистрации отнесено к федеральному, коим в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ является гражданское законодательство, в отличие от административного, которое отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72 Конституции РФ). Изложенное позволяет говорить о том, что УФРС по БО осуществляет свои функции в сфере действия гражданского законодательства, а значит, регистрационные отношения необходимо рассматривать с учетом того правового результата, достижению которого они служат, — возникновения гражданских прав и обязанностей. ——————————— <1> Козырь О. М., Витрянский В. В. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М., 2004. С. 86.
По указанной причине нормы, устанавливающие порядок проведения государственной регистрации, не являются единственными нормами, составляющими институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а отношения, возникающие непосредственно в процессе регистрационной деятельности учреждения юстиции по регистрации.
